VI SA/Wa 3224/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Honorata Łopianowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) Protokolant ref. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 listopada 2023 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz W. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 i art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.), załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2539) oraz art. 50 pkt 1 lit. j i art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 728 ze zm.) w wyniku wniosku W. B. (Skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję tego Organu z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. W dniu 4 października 2022 r. o godzinie 09:01 urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...], znajdujące się na odcinku drogi krajowej nr [...] [...] (skrzyżowanie z drogą krajową nr [...]) - granica m. [...], zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego nr rej. [...], co zostało odnotowane pod numerem ewidencyjnym [...]. W wyniku dokonanej kontroli ustalono, że ww. pojazd samochodowy został zarejestrowany w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (SPOE KAS). Z aktywnym kontem użytkownika powiązano urządzenie służące do uiszczania opłat elektronicznych, które zgłaszało konieczność poboru opłaty dla ww. sekcji płatnej powiązanej z wykrytym przejazdem. Na ww. koncie użytkownika typu przedpłaconego nie znajdowały się środki umożliwiające pokrycie należnej opłaty. Tym samym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Na podstawie danych pozyskanych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekraczała 12 000 kg, a podmiotem odpowiedzialnym jest właściciel ww. pojazdu samochodowego, tj. Skarżący. Powyższe ustalono w ramach prowadzonej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego kontroli, o której mowa w treści art. 13l ustawy o drogach publicznych. Odcinek drogi krajowej, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu w dniu 4 października 2022 r., został wyszczególniony w zał. nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Mając powyższe na uwadze, pismem z 1 czerwca 2023 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił Skarżącego wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas ww. przejazdu, pouczając o treści art. 10 § 1 k.p.a. Pismem z 7 czerwca 2023 r., Skarżący złożył wyjaśnienia, w których wskazał, iż w związku z otrzymaniem - zawiadomień o wszczęciu postępowań administracyjnych zwrócił się z prośbą o wyjaśnienie do firmy [...] dostarczającej technologię umożliwiającą realizację rozliczeń poprzez system e-Toll w firmie. Skarżący poinformował, iż po sprawdzeniu powyższego musiało dojść do błędu systemu e-Toll skutkującego wygenerowaniem naruszeń, ponieważ w żadnej z dat wymienionych w otrzymanych pismach kontrolowany pojazd nie znajdował się na wskazanym odcinku drogi. Wnoszący pismo nadmienił, iż zgłaszał błędne funkcjonowanie kont rozliczeniowych. Do pisma załączono zrzuty ekranu z systemu [...] prezentujące lokalizację kontrolowanego pojazdu (m. in w dniu 4 października 2022 r.), wydruk historii rachunku nr [...] za okres od dnia 17 lutego 2022 r. do dnia 20 grudnia 2022 r. wskazujący daty przelewów tytułem opłaty not obciążeniowych z ww. rachunku na rachunek Ministerstwa Finansów o numerze [...] oraz zrzut ekranu prezentujący błąd podczas doładowania. W piśmie z 21 września 2023 r. Organ poinformował Skarżącego, że w oparciu o informacje zawarte w SPOE KAS ustalił, że w momencie odnotowania naruszenia na koncie rozliczeniowym, do którego przypisany jest kontrolowany pojazd, nie było dostępnych środków pieniężnych, tym samym opłata elektroniczna za ww. przejazd nie została pobrana. Doładowanie konta tego pojazdu nastąpiło w dniu 9 stycznia 2023 r. kwotą 3000 zł, tj. po upływie 3 dni od ww. naruszenia. Ponadto w dniach 23 listopada 2021 r., 7 grudnia 2021 r. oraz 31 stycznia 2022 r., system informował użytkownika o wysokim poziomie wykorzystania zabezpieczenia Zestawu Kont rozliczeniowych oraz utworzenia konta rozliczeniowego w trybie przedpłaty. Organ poinformował, że użytkownik korzystający z konta w trybie z odroczoną płatnością jest zobowiązany do utrzymywania i uzupełniania zabezpieczenia przez cały okres korzystania z takiego konta. Jeśli przed upływem 30 dni przed terminem wygaśnięcia gwarancji lub poręczenia użytkownik nie dostarczy oryginału odnowionego dokumentu zabezpieczenia, Konta Rozliczeniowe przestaną być kontami z odroczonym terminem płatności i zostaną utworzone przez Poborcę Opłaty odpowiednio konta w trybie przedpłaty z saldem w wysokości 0 zł. W takim przypadku użytkownik będzie zobowiązany do przestrzegania i stosowania warunków obowiązujących dla użytkowników uiszczających opłaty dla konta w trybie przedpłaconym (pre-paid). Powyższa zmiana w tym przypadku nastąpiła w dniu 31 stycznia 2022 r. Jednocześnie Organ pouczył o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłoszenia żądań. W dniu 12 października 2023 r. do Organu wpłynęło pismo Skarżącego, w którym poinformował, iż w wyniku niepoprawnego funkcjonowania konta rozliczeniowego, nad czym nie miał kontroli, system wskazał w dniach naruszeń brak środków na koncie użytkownika, jednocześnie powodując rosnące ujemne saldo. Podkreślił, iż noty obciążeniowe były opłacane oraz oczekiwano na odpowiedź o rozwiązaniu problemu. Główny Inspektor Transportu Drogowego ww. decyzją z [...] listopada 2023 r. nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 1500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W wyniku wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Pismem z 13 czerwca 2024 r. zwrócił się do Ministerstwa Finansów Departamentu Poboru Opłat Drogowych z zapytaniem czy w dniu spornego przejazdu na odcinku drogi krajowej nr [...] odnotowano incydenty błędnego oraz wadliwego działania systemu e-Toll, które to uniemożliwiały Skarżącemu wniesienie opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej. Pismem z 28 czerwca 2024 r. Dyrektor Departamentu Poboru Opłat Drogowych w Ministerstwie Finansów udzielił odpowiedzi na powyższe zapytanie informując, że w dniu kontrolowanego zdarzenia nie zostały odnotowane nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu SPOE KAS. Następnie Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że korzystający z dróg publicznych zarejestrował pojazd w Elektronicznym SPOE-KAS na koncie typu pre-pay. Jednakże wniesiona przez Skarżącego przedpłata nie pokryła w całości należności wynikających z dokonanych przejazdów oraz nie uiściła opłaty elektronicznej w terminie 3 dni od dnia zakończenia kontrolowanego przejazdu. Organ w nawiązaniu do argumentów Skarżącego o powstawaniu nowych kont rozliczeniowych ustalił, że w dniach 23 listopada 2021 r., 7 grudnia 2021 r. oraz 13 stycznia 2022 r. system informował użytkownika o wysokim poziomie wykorzystania zabezpieczenia Zestawu Kont rozliczeniowych oraz utworzenia konta rozliczeniowego w trybie przedpłaty. Według Organu, strona w momencie rejestracji pojazdu w systemie e-Toll powinna w odpowiednim czasie zaznajomić się z jego funkcjonowaniem, w szczególności w kontekście sposobu płatności za zrealizowane przejazdy, tal aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie braku środków na koncie użytkownika w momencie przejazdu płatnymi drogami krajowymi. Ponadto Organ stwierdził, że wskazane przez Skarżącego okoliczności faktyczne nie wypełniają przesłanek pozwalających na umorzenie postępowania administracyjnego lub odstąpienie od nałożenia kary, o których mowa w art. 189e i art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wobec Skarżącego stwierdzono wielokrotne naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, co wyklucza możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżył wydane w sprawie decyzje wnosząc o ich uchylenie, umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie: ­ art. 393 k.p.a. poprzez przesłanie niepodpisanego pisma, które nie spełnia wymogów traktowania go jako pisma pochodzącego od organu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, bo nie skutkowało przerwaniem określonego w art. 13n ust. 1 ustawy o drogach publicznych 9-miesięcznego terminu na wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 tej ustawy; ­ art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie stanu faktycznego na niepełnym materiale dowodowym, zwłaszcza pominięcie przesłanych przez stronę dowodów, takich jak skan ekranu konta służącego do poboru opłat, w którym wyraźnie widać komunikat "nieznany błąd", co przeczy bliżej niesprecyzowanej informacji zawartej w decyzji jakoby Ministerstwo Finansów twierdziło, że system działał poprawnie – bez podania z czego taki dowód wynika oraz bez analizy operacji użytkowania na koncie i przyjęciu nieopartego na żadnych dowodach "zapewnieniu" operatora systemu jakoby system działał poprawnie; ­ art. 189e k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na ustalenie wystąpienia okoliczności wyłączającej odpowiedzialność strony, co było wynikiem nieprawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. W przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu; ­ przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 40a ust. 5 ustawy o drogach publicznych, gdyż brak było wytycznych co do możliwości przekształcania umowy z okresową płatnością na prepaid, a z przepisów ustawy wynika, że jedyną sankcją nieopłacenia umowy zawartej w trybie z okresową płatnością jest możliwość żądania odsetek. Do skargi Skarżący załączył wydruki dokonywanych wpłat na konta rozliczeniowe oraz zgłoszeń w systemie e-Toll. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Skarżący podkreślił, że w styczniu 2022 r. dokonana została automatyczna konwersja jego konta z odroczoną płatnością do konta przedpłaconego. O tym fakcie oraz o jego przyczynach nie został jednak poinformowany i po zorientowaniu się, że taka sytuacja miała miejsce, próbował zalogować się na to konto i dokonać wpłaty środków. Na koncie przedpłaconym nie był jednak w stanie dokonać żadnej operacji, nie mógł go doładować, odpiąć od niego pojazdów, założyć nowego konta rozliczeniowego i przenieść do niego pojazdów oraz przez około 2-3 miesiące, nie mógł w ogóle się zalogować do konta w systemie e-Toll. O zaistniałych nieprawidłowościach i problemach technicznych Skarżący informował Ministerstwo Finansów na piśmie, dokonując łącznie kilkanaście zgłoszeń na oficjalną infolinię e-TOLL, z których tylko trzy zostały zanotowane jako: [...], [...], [...]. Skarżący na żadne z tych zgłoszeń nie otrzymał odpowiedzi. Dodatkowo w dniu 2 maja 2023 r. skierował do Departamentu Poboru Opłat Drogowych Krajowej Administracji Skarbowej Ministerstwa Finansów obszerne pismo informujące o jego sytuacji i wzywające do usunięcia nieprawidłowości na jego koncie e-TOLL. Od przedstawiciela Ministerstwa Finansów pracującego na infolinii e-TOLL Skarżący uzyskał jedynie numer rachunku bankowego, przypisanego do jej konta e-TOLL, na który uiszczał w terminie należności wynikające z not obciążeniowych. Zdaniem Strony, przedstawiony stan faktyczny uzasadnia twierdzenie, że w tej sprawie Organ powinien zastosować art. 189e k.p.a. i odstąpić od nałożenia kary. Ponadto, zdaniem Skarżącego, z treści art. 40a ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie wynika, aby była podstawa do uregulowania w drodze rozporządzenia sytuacji, w których dochodzi do przekształcenia umowy z odroczoną płatnością na umowę pre-paid, jak to miało miejsce w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymująca w mocy decyzję tego Organu w przedmiocie nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej z tytułu wykonywania, przejazdu po drodze krajowej wymienionej w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcia organ naruszył zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ nie ocenił powoływanych przez Skarżącego w toku postępowania dowodów, nie rozpatrzył całości materiału dowodowego, a w konsekwencji wydał decyzję bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skarżący podkreślił, że w styczniu 2022 r. dokonana została automatyczna konwersja jego konta z odroczoną płatnością do konta przedpłaconego. O tym fakcie oraz o jego przyczynach nie został jednak poinformowany i po zorientowaniu się, że taka sytuacja miała miejsce, próbował zalogować się na to konto i dokonać wpłaty środków. Na koncie przedpłaconym nie był jednak w stanie dokonać żadnej operacji, a w szczególności nie mógł go doładować w żaden sposób, odpiąć od niego pojazdów, założyć nowego konta rozliczeniowego i przenieść do niego pojazdów oraz przez około 2-3 miesiące, nie mógł w ogóle się zalogować do konta w systemie e-Toll. Sąd zauważa, że obowiązujące w dacie spornego przejazdu rozporządzenie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 8 czerwca 2021 r. w sprawie opłat elektronicznych pobieranych w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS oraz przekazywania kar pieniężnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1058) w § 7 ust. 4 przewidywało skutek w postaci zakończenia wnoszenia opłaty elektronicznej w trybie płatności okresowej z zabezpieczeniem wraz z utworzeniem konta w trybie przedpłaty w przypadku, gdy korzystający z dróg publicznych nie wniesie opłaty elektronicznej w terminie określonym w monicie. Z wyjaśnień Skarżącego wynika zaś, że pomimo kilkumiesięcznych trudności w zalogowaniu się ma nowoutworzonym koncie rozliczeniowym w trybie pre-paid, wciąż dokonywał wpłat należnych na konto z odroczoną płatnością. W toku postępowania Skarżący przedstawił wydruk historii rachunku nr [...] za okres od dnia 17 lutego 2022 r. do dnia 20 grudnia 2022 r. wskazujący daty przelewów tytułem opłaty not obciążeniowych z ww. rachunku na rachunek Ministerstwa Finansów o numerze [...] oraz zrzut ekranu prezentujący błąd podczas doładowania. O zaistniałych nieprawidłowościach i problemach technicznych Skarżący informowała Ministerstwo Finansów na piśmie, dokonując łącznie kilkanaście zgłoszeń na infolinię e-TOLL, z których tylko trzy zostały zanotowane jako: [...], [...] i [...]. Na żadne z tych zgłoszeń nie otrzymał jednak odpowiedzi. Zdaniem Sądu, z wyjaśnień Skarżącego wynika, że podejmował szereg czynności w celu prawidłowego wykonania ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. Okoliczności tych Organ nie zakwestionował i nie zweryfikował, arbitralnie jedynie uznając, że odpowiedzialność dokonującego przejazdu drogą płatną bez uiszczenia należnej opłaty elektronicznej ma charakter obiektywny. Obiektywizm nie może jednak oznaczać automatyzmu w działaniu Organu i nie zwalnia z obowiązku prawidłowego, tj. zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania jego kompleksowej oceny. Stosowanie przepisów o nałożeniu kary pieniężnej nie może prowadzić do rezultatu, który byłby niezgodny z prawem. Stosowanie przepisów nakładających kary administracyjne pieniężne, nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego: zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Przedsiębiorca , który by nawet nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności (vide wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1191/10). Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że stan fatyczny w rozpoznawanej sprawie nie został ustalony w sposób prawidłowy, co narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania, wobec niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, to jest: - czy przekształcenia konta z odroczoną płatnością na konto pre-paid dokonano zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w tym okresie i czy Skarżący został o tym fakcie zawiadomiony, - czy Skarżący pomimo konwersji konta dokonywał wpłat należnych płatności na konto z odroczoną płatnością (z wyjaśnień Skarżącego wynika, że na konto wpłacił kwotę 29.452,85 zł). W ocenie Sądu, Skarżący działał niewątpliwie w zaufaniu do Organu administracji, dokonując kolejnych zgłoszeń celem uiszczania należnych opłat w prawidłowy sposób, w związku z czym wystąpienie określonych problemów technicznych spowodowanych utworzeniem z urzędu (konwersją) konta przedpłaconego Skarżącego, w miejsce konta z odroczoną płatnością, mogło istotnie uniemożliwić Skarżącemu wywiązywanie się w terminie z nałożonych na niego obowiązków zapłaty opłaty elektronicznej, w ramach systemu e-Toll. Wyczerpujące zebranie, rozpatrzenie i ocena materiału dowodowego odnoszącego się do powyższych kwestii mogła bowiem doprowadzić do wyłączenia możliwości nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego w tej sprawie. Ze wskazanych powodów zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegały uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego uwzględni ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku oraz dokona niezbędnych ustaleń w wyżej wskazanym zakresie, a następnie wyda decyzję administracyjną adekwatną do poczynionych ustaleń, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającej wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Ze wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Organu na rzecz Skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmującego uiszczony wpis od skargi.