III OSK 5161/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1454/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Ministra Klimatu z dnia 25 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Ministra Klimatu z 25 maja 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 5 marca 2019 r. spółka wystąpiła do Marszałka Województwa Mazowieckiego o zmianę decyzji tego organu z 6 grudnia 2016 r., wyrażającej zgodę na zamknięcie wydzielonej części składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zlokalizowanego w m. [...], w zakresie wskazanych w niej w pkt 3 lit. d)-h) oraz pkt 5 lit. a)-d) terminów wykonywania poszczególnych etapów prac związanych z rekultywacją i zamknięciem składowiska. Decyzją z 16 maja 2019 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego odmówił zmiany w żądanym zakresie swojej decyzji z 6 grudnia 2016 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Minister Środowiska decyzją z 9 lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że terminy objęte wnioskiem o zmianę i określone w pkt 3 lit. d)-g) upłynęły z końcem II kwartału 2019 r., tj. z dniem 30 czerwca 2019 r. W konsekwencji brak jest możliwości dokonania zmiany decyzji w tym zakresie. W odniesieniu do pozostałej części wniosku wskazano, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze składowiskiem, które w momencie wejścia Polski w struktury Unii Europejskiej było wykazane jako niespełniające wymogów i na mocy Traktatu Akcesyjnego powinno być zamknięte i zrekultywowane do 6 lipca 2009 r. Po upływie 10 lat od wskazanej daty proces rekultywacji nadal nie został zakończony, co skutkuje wdrożeniem w odniesieniu do Rzeczypospolitej Polskiej procedury o stwierdzenie niewypełniania przez kraj członkowski UE swoich zobowiązań wynikających z dyrektywy w sprawie składowisk odpadów. Nie może być społecznie akceptowalna sytuacja, w której udziela się prolongaty zakończenia rekultywacji składowiska, które powinno być zamknięte do 16 lipca 2009 r. i w wyniku zaniedbania tego obowiązku na Polskę może zostać nałożona sankcja przez Komisję Europejską. Powyższa decyzja nie została zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego i jest prawomocna. Następnie skarżąca złożyła wniosek z 25 września 2019 r. o zmianę decyzji z 6 grudnia 2016 r. Zmiana miała obejmować pkt 3 lit. d-h decyzji w zakresie zmiany terminu wykonania określonych prac ujętych w "Harmonogramie prac związanych z technicznym zamknięciem składowiska" oraz zmianę pkt 5 lit. a-d decyzji w zakresie zmiany terminów wykonania prac rekultywacyjnych. Wnioskowane zmiany zostały określone odmiennie niż w poprzednim wniosku, ponieważ obejmują zarówno terminy późniejsze, jak i wcześniejsze. W konsekwencji wystąpiono również o zmianę terminu zakończenia rekultywacji składowiska odpadów w m. [...] na dzień 31 grudnia 2022 r. (wcześniejszy wniosek: 31 grudnia 2027 r.), w miejsce wcześniej ustalonego 31 grudnia 2020 r. Decyzją z 3 lutego 2020 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego odmówił zmiany decyzji własnej z 6 grudnia 2016 r. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z 3 lutego 2020 r. Decyzją z 25 maja 2020 r. Minister Klimatu uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Minister Klimatu uznał, że kwestia zmiany pkt 3 lit. d-h i 5 lit. a-d decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 6 grudnia 2016 r. w zakresie terminu wykonania obowiązków w tych punktach zawartych, została rozstrzygnięta prawomocną decyzją tego organu z 16 maja 2019 r. Wniosek skarżącej z 25 września 2019 r. dotyczy tego samego zakresu sprawy, z wyjątkiem wskazanych "dat docelowych". W konsekwencji sprawa jest tożsama ze sprawą już rozstrzygniętą decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z 16 maja 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Środowiska z 9 lipca 2019 r. Spółka wniosła skargę na decyzję z 25 maja 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego. Wnioski z 5 marca 2019 r. i z 25 września 2019 r. złożyła spółka. Istnieje zatem tożsamość podmiotowa pomiędzy przedmiotowymi sprawami. Obydwa wnioski i postępowania dotyczyły tych samych punktów decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 6 grudnia 2016 r. i tego samego zakresu zmiany, tj. zmiany daty dziennej wykonywania obowiązków związanych z zamknięciem składowiska odpadów. Również oba wnioski opierały się na tej samej podstawie prawnej, tj. art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 147 ust. 1 pkt 2 - 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701). Prawidłowo również organ odwoławczy ocenił, że stan faktyczny po złożeniu kolejnego wniosku nie uległ zmianie. W ocenie Sądu I instancji, nie zasługują na aprobatę argumenty podniesione w skardze, że o braku tożsamości sprawy świadczy wskazanie we wnioskach z 5 marca 2019 r. i z 25 września 2019 r. innych terminów wykonania określonych obowiązków. W obydwu wnioskach zwrócono się bowiem o przedłużenie terminów. W prawomocnej decyzji z 16 maja 2019 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego nie wyraził zgody na przedłużenie terminów wskazując m. in., że skarżąca miała wystarczająco dużo czasu na wykonanie poszczególnych prac rekultywacyjnych, których brak stanowi o negatywnym oddziaływaniu na środowisko. W ocenie organu negatywne oddziaływanie ma charakter trwały i zasadne jest jak najszybsze zakończenie rekultywacji składowiska w celu odcięcia składowiska od wpływu czynników atmosferycznych. W ocenie Sądu I instancji, zwrócenie się w kolejnym wniosku ponownie o przedłużenie terminów wykonania prac rekultywacyjnych - ze wskazaniem innych dat dokonania poszczególnych prac niż w poprzednio złożonym wniosku - nie stanowi w rozpatrywanej sprawie "faktu prawotwórczego, świadczącego o zaistnieniu nowych okoliczności". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zaakceptowanie stanowiska organu odwoławczego uznającego, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi słuszny interes skarżącej, który uzasadniałby zmianę decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 6 grudnia 2016 r. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarzuty kasacyjne zostały nieprawidłowo sformułowane. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołana norma z art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł Sąd I instancji oddalając skargę. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Z kolei zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi w art. 133 p.p.s.a. oznacza, że Sąd I instancji przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli Sąd I instancji wyprowadził określone wnioski na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a zatem wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Powyższe oznacza, że zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie. Z kolei zarzut naruszenia prawa procesowego nie zawiera żadnej podstawy kasacyjnej. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka odnosi się do błędnego zastosowania art. 155 k.p.a., ale wyłącznie w kontekście stanowiska organu I instancji odnoszącego się do możliwości przedłużenia terminu, który już upłynął. Kwestia ta nie była przedmiotem sprawy, ponieważ sprawa dotyczyła wyłącznie tożsamości wniosków spółki z 5 marca 2019 r. i 25 września 2019 r. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.