III OSK 5053/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 868/20 w sprawie ze skargi E.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 14 lipca 2020 r. znak: SKO.OŚ-60/1455/63/2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez E.G. (powoływanego dalej jako: "skarżący") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (powoływanego dalej jako: "WSA", "Sąd I instancji") z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 868/20, którym oddalono skargę ww. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 14 lipca 2020 r., nr: SKO.OŚ-60/1455/63/2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wójt Gminy S. ostateczną decyzją z dnia 18 lutego 2013 r. znak: GPŚ.I.6220.6.2012 orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Budowa ciepłowni gazowej S." o mocy cieplnej 3,4 MW wraz z obiektami pomocniczymi oraz infrastrukturą zewnętrzną w zakresie sieci: gazowej, cieplnej i elektroenergetycznej. W dniu 9 marca 2020 r. E.G. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, podnosząc, że posiada interes prawny legitymujący do złożenia wniosku, ponieważ jego nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie hałasu. W dniu 9 lipca 2020 r. do Kolegium wpłynął również "Sprzeciw wobec budowy elektrociepłowni w strefie A ochrony uzdrowiskowej w miejscowości S." A.G. - Przewodniczącego Rady Powiatu w B., który wyraził zaniepokojenie planowaną realizacją inwestycji w obrębie strefy A ochrony uzdrowiskowej i zwrócił się o przeprowadzenie wnikliwej kontroli prawidłowości wydanej dla tej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 18 lutego 2013 r. Kolegium, po przeprowadzeniu postępowania w trybie nadzwyczajnym, stwierdziło, że kwestionowana decyzja ostateczna nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym podstawę stwierdzenia jej nieważności, ponieważ nie została wydana przez organ nieuprawniony, tj. nie narusza przepisów o właściwości, zawiera podstawę prawną, nie została wydana wbrew zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów ustawy, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, nie zawiera także wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, gdyż żaden z przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zakazywał wydania takiej decyzji. Analizując kwestie podniesione we wniosku Kolegium podniosło, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest zobowiązany do przeprowadzenia nowego postępowania dowodowego, ale ma obowiązek dokonać oceny wydanej decyzji, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowi ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., zwana dalej "u.u.i.ś") i podkreśliło, że dla wyniku kontrolowanej sprawy znaczenie miała ocena zgodności z prawem wykładni norm części opisowej planu miejscowego znajdujących zastosowanie w sprawie i porównania wyniku wykładni z treścią planowanego przedsięwzięcia. Kolegium podniosło, że objęta kontrolowaną decyzją ciepłownia gazowa o mocy cieplnej 3,4 MW nie została wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 33 i 34 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 215, poz.1397 - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, zwanego dalej "rozporządzeniem"), w którym ujęto wyłącznie infrastrukturę zewnętrzną towarzyszącą inwestycji głównej. Zdaniem Kolegium, bezsprzecznym jest, że planowane przedsięwzięcie z uwagi na towarzyszącą infrastrukturę należało zakwalifikować do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co powoduję, że wymagało w świetle u.u.i.ś uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w niniejszej sprawie taka decyzja została wydana. Dalej Kolegium wskazało, że z treści kontrolowanej decyzji wynika, iż wnioskowany budynek ciepłowni gazowej wraz z obiektami pomocniczymi zostanie zrealizowany na działce nr [...] w S., natomiast projektowana infrastruktura zewnętrzna w zakresie sieci ciepłowniczej gazowej i elektroenergetycznej będzie przebiegać przez drogi, ciągi piesze, rów oraz ciek R. Teren działki nr [...] znajduje się na obszarze objętym ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego uchwałą Nr XVI/76/2008 Rady Gminy w S. z dnia 27 marca 2008 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego Nr 109 poz. 1569 z dnia 3 czerwca 2008 r. zmienionego Uchwałą Nr XVIII/182/2010 Rady Gminy w S. z dnia 4 maja 2010 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 1 lipca 2010 r. Nr 1905 poz. 197, zwanego dalej "mpzp". Z wyrysu z części graficznej ww. planu, projektowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym w mpzp Sołectwa S. symbolem 97 UT.UZ, którym oznaczono teren projektowanej zabudowy obiektami usług turystycznych, sanatoryjno-hotelowych lub usług zdrowia związanych z uzdrowiskiem, jako uzupełnienie funkcji sanatoryjnej (np. hipoterapia). Zgodnie z deklaracją inwestora, przedmiotowa inwestycja stanowić będzie zaplecze techniczne stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, niezbędną do właściwego użytkowania istniejących obiektów sanatoryjnych inwestora, będącego właścicielem Uzdrowiska S., przez likwidację istniejących kotłowni. Zatem stanowić będzie uzupełnienie podstawowej funkcji sanatoryjnej. Zauważyć jednocześnie należy, że ustalenia mpzp dla terenu planowanej inwestycji nie obejmują zakazu lokalizacji tego rodzaju funkcji obiektu i nie są z nią sprzeczne. Także lokalizacja sieci zewnętrznych związanych z funkcjonowaniem ciepłowni jest zgodna z ustaleniami mpzp, w zakresie rodzaju inwestycji. Wynika to m.in. z § 4 ust. 13 ww. planu, który stanowi, że przez sieci infrastruktury technicznej użytku powszechnego należy rozumieć rurociągi i przewody rozdzielcze oraz związane z nimi obiekty i urządzenia techniczne, do których możliwość przyłączenia na określonych warunkach zagwarantowana jest przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami miejscowymi. Nadto, jak wynika z § 12 pkt 5 mpzp, za zgodne z planem uznaje się przebiegi sieci infrastruktury technicznej, nie uwidocznione na planszy infrastruktury technicznej, lecz związane z uzasadnionymi potrzebami obsługi terenów objętych planem oraz terenów przyległych. Zatem analizując przebieg infrastruktury zewnętrznej nierozerwalnie związanej z ciepłownią gazową w świetle ww. zapisu planu, stwierdzić należy, że jej przebieg jest zgodny z ustaleniami planu. Kolegium podkreśliło, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nie została wymieniona w § 2 ww. rozporządzenia, według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Okoliczność ta powoduje, że zakaz wynikający z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. i) ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 651, zwanej dalej "u.l.u.") nie dotyczy planowanego przedsięwzięcia i w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Natomiast okoliczność, iż ww. inwestycja zaliczona jest do przedsięwzięć wymienionych w § 3 rozporządzenia nie narusza ww. zakazu. Zdaniem Kolegium, okoliczności sprawy powodują, że planowany obiekt nie można zakwalifikować do stricte zakładów przemysłowych z uwagi na jego planowaną funkcję i konieczność zastąpienia starych technologii w celu ochrony środowiska. Kolegium dodało, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Starosty B. Nr 368/14 z dnia 24 października 2014 r. znak: AB.6740.1.368. 2014 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewody Świętokrzyskiego w trybie nadzorczym, który decyzją z dnia 18 marca 2020 r., znak: IR.I.7840.1.11.2019 odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na brak istnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem kontroli organu nadzoru była m.in. kwestia zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami mpzp i przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku, Kolegium wyjaśniło, że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji znalazło się zapewnienie chroniące interesy osób trzecich, tj. że nie przewiduje się na terenach chronionych akustycznie zarówno w strefie A ochrony uzdrowiskowej jak i na terenach zabudowy mieszkalnej przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz.826 ze zm.). Nadto Kolegium podniosło, że sprzeciw społeczny nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej i brak jest podstaw do wzruszenia wskazanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów związanych z obawami dotyczącymi przekroczenia norm hałasu w trakcie funkcjonowania planowanej inwestycji Kolegium wyjaśniło, że kwestia ta jest przedmiotem ustalania i kontroli w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, zaś organem wykonawczym właściwym do jej przestrzegania jest starosta. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że zarówno z załączonego do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak i opinii organu specjalistycznego w zakresie ochrony środowiska, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach, wyrażonej w postanowieniu z dnia 7 stycznia 2013 r. znak: WOO.II.4240.274. 2012.TM.9, jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja nie będzie przekraczać dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie. Inwestycja nie będzie także wywierać negatywnego wpływu na przyrodę i krajobraz. Nadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. w opinii sanitarnej z dnia 10 października 2012 r. zajął stanowisko, że nie widzi potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko w zakresie wpływu na zdrowie ludzi, a planowane przedsięwzięcie można zaprojektować, zrealizować i eksploatować bez ponadnormatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi przy zastosowaniu w toku realizacji zamierzenia inwestycyjnego podstawowych przepisów techniczno-budowlanych oraz najlepszych dostępnych technik i technologii w zakresie ochrony zdrowia. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, a kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Kolegium wniósł E.G., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego: - art. 38a ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 2 pkt 13 u.l.u. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez uznanie, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia stanowiącego zakład przemysłowy na terenie strefy "A" ochrony uzdrowiskowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa; - art. 38a ust. 1 pkt 1i u.l.u. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez uznanie, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, które nie stanowi kotłowni w rozumieniu tego przepisu, ale elektrociepłownię nie stanowi rażącego naruszenia prawa; - art. 38a ust. 1 pkt 12 u.l.u. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez uznanie, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji mającej negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny oraz właściwości lecznicze klimatu nie stanowi rażącego naruszenia prawa; - art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. w zw. z przepisem § 106, § 17 ust. 2.1, § 22 pkt 1 mpzp w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez uznanie, że wydanie decyzji środowiskowej dla zamierzenia budowlanego sprzecznego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa; - § 1 rozporządzenia w zw. z § 22 pkt 1 mpzp w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez uznanie, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, które generuje hałas przekraczający normy hałasu w środowisku w odniesieniu do strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, wynoszące 45 dB dla pory dziennej oraz 40 dB dla pory nocnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumenty na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2020 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę, podnosząc w szczególności, że organ oparł się wyłącznie na deklaracjach inwestora, iż sporna inwestycja stanowić będzie zaplecze techniczne dla Uzdrowiska S., a tym samym uzupełnienie podstawowej funkcji sanatoryjnej. Tymczasem analiza dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wskazuje jednoznacznie, że obiekt będzie wytwarzał energię cieplną i elektryczną w zakresie wielokrotnie przekraczającym potrzeby uzdrowiska (nawet przy uwzględnieniu jego ewentualnej rozbudowy), a nadwyżka energii ma być przeznaczona na ogrzewanie licznych budynków użyteczności publicznej w S., co potwierdza, że inwestycja ta ma w istocie charakter przemysłowy i zmierza do zapewnienia inwestorowi możliwości produkcji i dystrybucji energii cieplnej i elektrycznej na skalę masową. Skarżący wskazał, że decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 18 marca 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia 24 października 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 września 2020 r., gdyż sporna inwestycja może spełniać przesłanki zakładu przemysłowego, w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.l.u., zaś moc cieplna i energetyczna planowanego obiektu znacznie przekracza potrzeby obiektów uzdrowiska. Organ wskazał na konieczność dokonania wnikliwej oceny w zakresie negatywnego wpływu inwestycji na krajobraz, w zakresie oddziaływania akustycznego, jak również w zakresie zgodności z ustaleniami mpzp, w szczególności § 4 pkt 13 planu zawierający definicję sieci infrastruktury technicznej. Za całkowicie błędne skarżący uznał stanowisko Kolegium ograniczające się do stwierdzenia, że z przedłożonego przez inwestora raportu nie wynika, aby zakaz zawarty w art. 38a ust. 1 pkt 12 u.l.u został naruszony. Zdaniem skarżącego okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie, że realizacja elektrociepłowni o bardzo dużym oddziaływaniu akustycznym na otoczenie i znacznym negatywnym wpływie na krajobraz (chociażby z uwagi na realizację wysokich kominów) niewątpliwie narusza ww. zakaz. Inwestycja ta jest bowiem całkowitym zaprzeczeniem sposobu zagospodarowania i wykorzystywania terenów sąsiednich, które pełnią wyjątkową rolę i decydują o uzdrowiskowym charakterze tego terenu. Skarżący podniósł nadto, że planowana inwestycja będzie przekraczać dopuszczalne poziomy hałasu na terenach chronionych akustycznie, gdyż w obliczeniach akustycznych przedstawionych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia (które skarżący w całości kwestionuje jako zdecydowanie zaniżone) wskazano, że poziom hałasu na zewnątrz budynku ciepłowni wyniesie ok. 50dB, podczas gdy w odniesieniu do terenów zlokalizowanych w strefie ochronnej "A" dopuszczalny poziom hałasu dla pory dziennej wynosi 45 dB, a dla pory nocnej 40 dB. Zdaniem skarżącego, obiekt elektrociepłowni będzie generował znacznie wyższy hałas o stałym charakterze powodowany przez działające bez przerwy generatory prądotwórcze, którego natężenie będzie podobne dla pory dziennej i nocnej. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w przedłożonej do akt niniejszej sprawy opinii akustycznej opracowanej przez specjalistyczny certyfikowany podmiot (E. sp. z o.o. z siedzibą w K.), zawierającej symulację rozchodzenia się dźwięku z projektowej elektrociepłowni. Skarżący podkreślił, że organ nie odniósł się do ww. opracowania, co stanowi istotną wadę zaskarżonej decyzji. Skarżący dodał, że co do zasady nie kwestionuje potrzeby wprowadzania bardziej ekologicznych rozwiązań w zakresie wytwarzania energii cieplnej i elektrycznej, jednak za nieakceptowalne uznał zlokalizowanie wytwarzającego taką energię zakładu przemysłowego w centrum ośrodka uzdrowiskowego w granicach strefy A ochrony uzdrowiskowej. Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 868/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę E.G. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestionowana skargą decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Wskazał, że możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczona, ponieważ pozwala stwierdzić nieważność jedynie takich aktów, które obarczone są najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją ostateczną. W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach art. 156 § 1 k.p.a. WSA wyjaśnił, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. WSA zaznaczył, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podzielił przy tym w całości rozważania Kolegium zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, odnoszące się do charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz dokonaną przez Kolegium oceną zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 18 lutego 2013 r. WSA wskazał, że poza sporem jest, że teren lokalizacji planowanej ciepłowni obejmuje działkę nr [...] w S., położoną w strefie ochrony uzdrowiskowej "A". Przedmiotowa działka znajduje się na obszarze objętym ustaleniami obowiązującego mpzp zatwierdzonego uchwałą Nr XVI/76/2008 Rady Gminy w S. z 27 marca 2008r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego Nr 109 poz. 1569 z 3 czerwca 2008r., zmienionego następnie uchwałą Nr XVIII/182/2010 Rady Gminy w S. z 4 maja 2010 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 1 lipca 2010 r. Nr 1905 poz. 197. Z wyrysu z części graficznej tego planu wynika, że projektowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym w mpzp sołectwa S. symbolem 97 UT,UZ. Treść ustaleń planu dla tego symbolu, zgodnie z § 2 pkt 2 tekstu planu: "teren projektowanej zabudowy obiektami usług turystycznych, sanatoryjno-hotelowych lub usług zdrowia związanych z uzdrowiskiem jako uzupełnienie funkcji sanatoryjnej (np. hipoterapia)". Jak wynika z akt sprawy, zgodnie z deklaracją inwestora, przedmiotowa inwestycja stanowić będzie zaplecze techniczne stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, niezbędną do właściwego użytkowania istniejących obiektów sanatoryjnych inwestora, będącego właścicielem Uzdrowiska S., przez likwidację istniejących kotłowni. Tym samym stanowić będzie uzupełnienie podstawowej funkcji sanatoryjnej. Sąd I Instancji zauważył, że ustalenia mpzp dla terenu planowanej inwestycji nie obejmują zakazu lokalizacji tego rodzaju funkcji obiektu i nie są z nią sprzeczne. Również lokalizacja sieci zewnętrznych związanych z funkcjonowaniem ciepłowni jest zgodna z ustaleniami mpzp, w zakresie rodzaju inwestycji. Wynika to m.in. z § 4 ust. 13 mpzp, który stanowi, że przez sieci infrastruktury technicznej użytku powszechnego należy rozumieć rurociągi i przewody rozdzielcze oraz związane z nimi obiekty i urządzenia techniczne, do których możliwość przyłączenia na określonych warunkach zagwarantowana jest przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami miejscowymi. Z kolei jak wynika z § 12 pkt 5 mpzp, za zgodne z planem uznaje się przebiegi sieci infrastruktury technicznej, nie uwidocznione na planszy infrastruktury technicznej, lecz związane z uzasadnionymi potrzebami obsługi terenów objętych planem oraz terenów przyległych. WSA wskazał, że zgodnie z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. i) u.l.u w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy obiektów budowlanych mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności takich jak: warsztaty samochodowe, wędzarnie, garbarnie, z wyjątkiem obiektów budowlanych służących poprawie stanu sanitarnego uzdrowiska, w szczególności takich, jak: sieć wodno-kanalizacyjna, sieć gazowa, kotłownie gazowe, wiercenia wykonywane w celu ujmowania wód leczniczych. Zdaniem Sądu I instancji Kolegium trafnie wskazało, że planowana inwestycja polegająca na budowie ciepłowni gazowej "S. o mocy cieplnej 3,4 MW wraz z obiektami pomocniczymi oraz infrastrukturą zewnętrzną w zakresie sieci: gazowej, cieplnej i elektroenergetycznej nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nie została wymieniona w § 2 ww. rozporządzenia. W konsekwencji uprawnione jest stwierdzenie, że zakaz wynikający z art.38a ust. 1 pkt 1 lit. i) u.l.u. nie dotyczy planowanego przedsięwzięcia i w sprawie niniejszej nie ma zastosowania. Rację ma również Kolegium wskazując, że okoliczność, iż inwestycja zaliczona jest do przedsięwzięć wymienionych w § 3 rozporządzenia nie narusza ww. zakazu. Z mocy § 3 ust. 1 pkt 33 i 34 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje do przesyłu gazu inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 21 oraz towarzyszące im tłocznie lub stacje redukcyjne, z wyłączeniem gazociągów o ciśnieniu nie większym niż 0,5 MPa i przyłączy do budynków; przy czym tłocznie lub stacje redukcyjne budowane, montowane lub przebudowywane przy istniejących instalacjach przesyłowych nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz instalacje do przesyłu pary wodnej lub ciepłej wody, z wyłączeniem osiedlowych sieci ciepłowniczych i przyłączy do budynków. WSA zaznaczył, że nie budzi wątpliwości, że objęta decyzją ciepłownia gazowa o mocy cieplnej 3,4 MW nie została wymieniona w rozporządzeniu, natomiast - jak słusznie zauważyło Kolegium, ujęta została wyłącznie nierozerwalnie z nią związana infrastruktura zewnętrzna. W konsekwencji powyższego prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że planowane przedsięwzięcie, wyłącznie z uwagi na towarzyszącą infrastrukturę, należało zakwalifikować do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem wymagało uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W sprawie niniejszej taka decyzja została wydana na wniosek inwestora. Odnosząc się do zarzutu, że planowane przedsięwzięcie stanowi zakład przemysłowy Sąd I instancji wskazał, iż z ustaleń organu wynika, że inwestor jest właścicielem Uzdrowiska S., w tym, obiektów sanatoryjnych na terenie Uzdrowiska. Z wniosku inwestora oraz przedłożonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedmiotowa inwestycja nie będzie stanowić odrębnej funkcji lecz pełnić będzie funkcję uzupełniającą - zaplecze techniczne niezbędne do właściwego funkcjonowania budynków sanatoryjnych inwestora. Celem przedsięwzięcia jest wytwarzanie energii cieplnej i elektrycznej w układzie kogeneracyjnym, niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania istniejących i planowanych obiektów sanatoryjnych inwestora przez likwidację dotychczasowych szkodliwych dla środowiska indywidualnych kotłowni wytwarzających ciepło z węgla i oleju opałowego oraz ochrona środowiska przez ograniczenie zanieczyszczenia powietrza powodowanego przez indywidualne kotłownie. WSA podkreślił, że raport jest dokumentem, z którego jednoznacznie wynika o jaką inwestycję chodzi i że to jej dotyczą wskazane w nim informacje. Dokument ten ma zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i to ten dokument, a nie opracowanie "Projekt budowalny(...)" stanowi podstawę ustaleń w zakresie określenia planowanej funkcji inwestycji (art. 74 ust. 1 u.i.o.ś.). Z tych przyczyn, zdaniem WSA, uznać należy, że odmienne określenie funkcji planowanej inwestycji ujęte w opracowaniu "Projekt budowlany (...)" nie podważa prawidłowych ustaleń Kolegium, że przedmiotowa inwestycja nie będzie stanowić odrębnej funkcji, lecz pełnić będzie funkcję uzupełniającą. Jedynie ubocznie Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy niniejszej, badanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami mpzp, a także wymaganiami ochrony środowiska będzie przedmiotem oceny właściwych organów nadzoru w ramach toczącego się postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Starosty B. z 24 października 2014 r. wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Z tych przyczyn zarzuty skargi w tym zakresie Sąd I instancji ocenił jako nieuzasadnione. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji uznał, że nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim z materiału zawartego w aktach sprawy, w tym zwłaszcza raportu nie wynika, aby planowana inwestycja miała negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska, jego układ urbanistyczny oraz właściwości lecznicze klimatu. Natomiast co do zarzutu i podnoszonych obaw dotyczących przekroczenia norm hałasu w trakcie funkcjonowania planowanej inwestycji WSA wskazał, że z załączonego do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak i opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach wyrażonej w postanowieniu z 7 stycznia 2013 r. jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja nie będzie przekraczać dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie. Inwestycja nie będzie także wywierać negatywnego wpływu na przyrodę i krajobraz. Z kolei z opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z 10 października 2012 r. wynika, że organ ten nie widzi potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie wpływu na zdrowie ludzi, a planowane przedsięwzięcie można zaprojektować, zrealizować i eksploatować bez ponadnormatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi przy zastosowaniu w toku realizacji zamierzenia inwestycyjnego podstawowych przepisów techniczno-budowlanych oraz najlepszych dostępnych technik i technologii w zakresie ochrony zdrowia. Od powyższego wyr. E.G., reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę kasacyjną zarzucając mu: a) na podstawie z art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 38a ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 2 pkt 13 u.l.u. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez uznanie, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia stanowiącego zakład przemysłowy na terenie strefy "A" ochrony uzdrowiskowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, - art. 38a ust. 1 pkt 1 i ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez uznanie, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, które nie stanowi kotłowni w rozumieniu tego przepisu, ale elektrociepłownię nie stanowi rażącego naruszenia prawa, - art. 38a ust. 1 pkt 12 u.l.u. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez błędne uznanie, że planowana inwestycja nie ma negatywnego wpływu na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny oraz właściwości lecznicze klimatu, - art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. w zw. z przepisem § 106, § 17 ust. 2.1, § 22 pkt 1 uchwały Nr XVI/76/08 Rady Gminy S. z dnia 27 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa S., na terenie Gminy S. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez błędne uznanie, że objęta decyzją środowiskową inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej decyzji, - § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w zw. z § 22 pkt 1 uchwały Nr XVI/76/08 Rady Gminy S. z dnia 27 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa S., na terenie Gminy S. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez uznanie, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, które generuje hałas przekraczający normy hałasu w środowisku w odniesieniu do strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, wynoszące 45 dB dla pory dziennej oraz 40 dB dla pory nocnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, - przepisu art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez uznanie, że organ dokonał prawidłowych i wyczerpujących ustaleń w zakresie charakteru inwestycji oraz jej zgodności z prawem, podczas gdy ustalenia w tym zakresie zostały poczynione w dużej mierze w oparciu o niezgodne ze stanem rzeczywistym deklaracje inwestora oraz w oparciu o treść raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który pozostaje w sprzeczności z innymi opracowaniami dotyczącymi tej inwestycji, w tym przede wszystkim z dokumentem pn. “Projekt budowlany na etapie uzyskiwania decyzji środowiskowej", b) na podstawie z art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszeniu przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 §1, art. 8 w zw. z art. 11 oraz art. 107 §3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad działalnością administracji publicznej polegające na niezasadnym uznaniu, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach jest prawidłowa, co miało wpływ na wynik postępowania, ponieważ doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie. - art. 141 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu, co miało wpływ na wynik postępowania, ponieważ utrudnia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyr.. Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o: rozpatrzenie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyr. w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przed oceną zasadności wniesionej skargi kasacyjnej podkreślić należy, że istotą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest określenie wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagań, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Inaczej mówiąc, to szczególna procedura mająca na celu ocenę skutków realizacji przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy, decydująca o możliwości jej realizacji. Skutki prawne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla dalszego procesu inwestycyjnego określone są w art. 86 u.i.u.ś., zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszym etapie procesu inwestycyjnego modyfikowane bowiem w całości wiążą organy wydające dalsze decyzję dotyczące realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 821/08 i z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1578/13). Jednocześnie należy podkreślić, że decyzja środowiskowa nie może wkraczać w kompetencje innych organów biorących udział w dalszym procesie realizacji przedsięwzięcia, w tym organów architektoniczno- budowlanych wydających decyzje w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, na którym to etapie następuje sprecyzowanie wszystkich warunków realizacji przedsięwzięcia i ustalenie czy przedłożony projekt budowalny jest zgodny nie tylko z decyzją środowiskową, ale także z innymi regulacjami prawnymi. Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 k.p.a. Należy wskazać, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłym z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zawężający. Zatem, instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje zatem łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Ponadto rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Nawet więc dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 516/09 oraz wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r. sygn. I OSK 1529/19). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się powszechnie, że rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o właśnie błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zatem nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 38a ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 2 pkt 13 u.l.u. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia stanowiącego zakład przemysłowy na terenie strefy "A" ochrony uzdrowiskowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Z treści art. 2 pkt 13 powołanej ustawy wynika, że definicja zakładu przemysłowego jest pojęciem nieostrym. Zdefiniowanie tego pojęcia na potrzeby konkretnej sprawy i ustalenie, że przedstawione we wniosku przedsięwzięcie jest zakładem przemysłowym w rozumieniu tego przepisu, wymaga dokonania wykładni zarówno tego pojęcia, jak i dokonania oceny, czy dane przedsięwzięcie należy uznać za zakład przemysłowy w rozumieniu tego przepisu. Jak zasadnie zauważył Sąd I instancji z treści wniosku inwestora oraz z przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że inwestycja ta ma być realizowana na terenie sanatorium, będzie stanowić funkcję uzupełniającą – będzie zapleczem technicznym niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania budynków sanatoryjnych zarówno tych już istniejących, jak i mających powstać w przyszłości wobec planowanej rozbudowy infrastruktury uzdrowiskowej przez wnioskodawcę. Realizacja inwestycji ma być nadto powiązana z likwidacją dotychczasowych kotłowni wytwarzających ciepło z węgla i oleju opałowego, czyli inwestor zamierza przejść na bardziej korzystne dla środowiska źródło energii cieplnej i elektrycznej. Z treści powyższych dokumentów, jak i treści samej decyzji środowiskowej określającej przedsięwzięcie, dla której zostało wydane nie wynika, aby powyższa ciepłownia miała zostać zrealizowana także w celu odsprzedaży nadmiaru energii cieplnej, jak i elektrycznej podmiotom trzecim, co mogłoby świadczyć, iż przedsięwzięcie to stanowi zakład przemysłowy w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.l.u. Podobnie nie może przesądzać w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości pod kątem zdefiniowania planowanego przedsięwzięcia jako zakładu przemysłowego, pojawiające się w jednym z dokumentów dołączonych do wniosku – Projekt budowlany na etapie uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych stwierdzenia, że wyprodukowana energia cieplna będzie także przekazywana do podmiotów trzecich przez rurociągi preizolowane (19) . W tym samym dokumencie stwierdza się bowiem, że "ciepłownia będzie przeznaczona do zasilania w energię wszystkie obiekty uzdrowiskowe wymienione w pkt 1 i 2 niniejszego opracowania", a w których wymienia się obiekty wchodzące w skład sanatorium. W samej decyzji o środowiskowych uwarunkowania nie wspomina się, aby energia powstająca w projektowanej ciepłowni zarówno cieplna, jak i elektryczna miała być sprzedawana podmiotom trzecim. Tym samym w realiach niniejszej sprawy trudno uznać, że objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach stanowiącej przedmiot postępowania nieważnościowego przedsięwzięcie można uznać w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości, bez konieczności dokonania dodatkowych ustaleń za zakład przemysłowy. Z decyzji środowiskowej wynika, że dotyczy ona budowy ciepłowni gazowej "S." o mocy cieplnej 3.4 MW wraz z obiektami pomocniczymi oraz infrastrukturą zewnętrzną w zakresie sieci gazowej, cieplnej i elektroenergetycznej". O zakwalifikowaniu danego przedsięwzięcia jako zakładu produkcyjnego nie może przemawiać ilość produkowanej energii cieplnej i oparte na tym przypuszczenie, że jej ewentualna nadwyżka będzie sprzedawana podmiotom trzecim, a w szczególności , że jest to okoliczność jednoznacznie przemawiająca za przyjęciem, że ciepłownia taka jest zakładem produkcyjnym, a tym samym doszło do rażącego naruszenia zakazu wynikającego z art. 38a ust. pkt 1a w zw. z art. 2 pkt 13 u.l.u. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 38a ust. 1 pkt 1i u.l.u., którego rażące naruszenie skarżący kasacyjnie upatruje przez uznanie w decyzji środowiskowej za dopuszczalne realizację przedsięwzięcia będącego faktycznie elektrociepłownią, a nie kotłownią. Z treści powyższego przepisu wynika, że na terenie objętego strefą "A" ochrony uzdrowiska zabrania się budowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane obiektów budowlanych mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności takich jak: warsztaty samochodowe, wędzarnie, garbarnie, z wyjątkiem obiektów budowlanych służących poprawie stanu sanitarnego uzdrowiska, w szczególności takich jak: sieć wodno-kanalizacyjna, sieć gazowa, kotłownie gazowe, wiercenia wykonywane w celu ujmowania wód leczniczych. Dokonując wykładni powyższego przedsięwzięcia wskazać należy, że dotyczy ono przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast stanowiące przedmiot decyzji środowiskowej przedsięwzięcie z uwagi na towarzyszącą infrastrukturę ciepłowni zasadnie zakwalifikowano do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z mocy § 3 ust. 1 pkt 33 i 34 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zostało to trafnie podkreślone przez Sąd I instancji, jak i organ administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Nadto podkreślić należy, że wyliczenie obiektów budowlanych mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, których powyższy zakaz nie dotyczy, a służących poprawie stanu sanitarnego uzdrowiska, nie można uznać za katalog zamknięty z uwagi na użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności". Tym samym z okoliczności, że ustawodawca wskazał jakie są przykładowo możliwe do realizacji wyżej wymienione obiekty (w tym kotłownie na gaz), nie można wyciągnąć jednoznacznego wniosku, że nie można wybudować na tym terenie elektrociepłowni. Decydujący jest cel jakiemu te obiekty mają służyć ( służące poprawie stanu sanitarnego uzdrowiska). Takiej samej ocenie podlega zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 38a ust. 1 pkt 12 u.l.u. w zw. z art. 156 § 1 pkt k.p.a. przez błędne uznanie, że planowana inwestycja nie ma negatywnego wpływu na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny oraz właściwości lecznicze klimatu. Rażące naruszenie tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w "bardzo dużym" oddziaływaniu akustycznym przedsięwzięcia na otoczenie oraz znacznie negatywnym wpływie na krajobraz. Nadmierny, przekraczający dopuszczalny poziom hałasu dla strefy "A" ochrony uzdrowiska skarżący upatruje w pracy działających bez przerwy generatorów prądotwórczych, a jego natężenie będzie podobne dla pory nocnej i dziennej. W pkt 3.2 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nałożono na inwestora obowiązek zaprojektowania, zrealizowania i eksploatacji inwestycji w oparciu o obowiązujące normy prawne w celu ograniczenia wpływu na środowisko oraz ponadnormatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi. Z powyższego wynika, że w projekcie budowlanym należy zastosować takie konkretne rozwiązania, które zapewnią zachowanie wszelkich norm związanych z ochroną środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, w tym odnośnie dopuszczalnego poziomu norm hałasu do strefy "A" ochrony uzdrowiska. Konkretyzacja tych rozwiązań i ich ocena przez organy ma nastąpić na etapie projektowania i zatwierdzenia projektu budowlanego. Tym samym nie ma usprawiedliwionych podstaw w niniejszej sprawie powiązany z tym zarzutem kasacyjny zarzut dotyczący naruszenia § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w zw. z § 22 pkt 1 uchwały Nr XVI/76/08 Rady Gminy S. z dnia 27 marca 2008 roku w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa S., na terenie Gminy S. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez uznanie, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, które generuje hałas przekraczający normy hałasu w środowisku w odniesieniu do strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, wynoszące 45 dB dla pory dziennej oraz 40 dB dla pory nocnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. w zw. z przepisem § 106, § 17 ust. 2.1, § 22 pkt 1 uchwały NrXVI/76/08 Rady Gminy S. z dnia 27 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa S., na terenie Gminy S. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec zdaniem skarżącego kasacyjnie zachodzącej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej decyzji. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że projektowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym w mpzp sołectwa S. symbolem 97 UT,UZ. Treść ustaleń planu dla tego symbolu, zgodnie z § 2 pkt 2 tekstu planu: "teren projektowanej zabudowy obiektami usług turystycznych, sanatoryjno-hotelowych lub usług zdrowia związanych z uzdrowiskiem jako uzupełnienie funkcji sanatoryjnej (np. hipoterapia)". Jak wynika z akt sprawy, zgodnie z deklaracją inwestora, przedmiotowa inwestycja stanowić będzie zaplecze techniczne stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, niezbędną do właściwego użytkowania istniejących obiektów sanatoryjnych inwestora, będącego właścicielem Uzdrowiska S., przez likwidację istniejących kotłowni. Tym samym stanowić będzie uzupełnienie podstawowej funkcji sanatoryjnej. Sąd I Instancji zauważył, że ustalenia mpzp dla terenu planowanej inwestycji nie obejmują zakazu lokalizacji tego rodzaju funkcji obiektu i nie są z nią sprzeczne. Również lokalizacja sieci zewnętrznych związanych z funkcjonowaniem ciepłowni jest zgodna z ustaleniami mpzp, w zakresie rodzaju inwestycji. Wynika to m.in. z § 4 ust. 13 mpzp, który stanowi, że przez sieci infrastruktury technicznej użytku powszechnego należy rozumieć rurociągi i przewody rozdzielcze oraz związane z nimi obiekty i urządzenia techniczne, do których możliwość przyłączenia na określonych warunkach zagwarantowana jest przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami miejscowymi. Z kolei jak wynika z § 12 pkt 5 mpzp, za zgodne z planem uznaje się przebiegi sieci infrastruktury technicznej, nie uwidocznione na planszy infrastruktury technicznej, lecz związane z uzasadnionymi potrzebami obsługi terenów objętych planem oraz terenów przyległych. Brak jest także podstaw do uwzględnienia kolejnego z podniesionych zarzutów kasacyjnych, a dotyczącego naruszenia przepisu art. 7 i 77 k.p.a., przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ dokonał prawidłowych i wyczerpujących ustaleń w zakresie charakteru inwestycji oraz jej zgodności z prawem, podczas gdy ustalenia w tym zakresie zostały poczynione w dużej mierze w oparciu o niezgodne ze stanem rzeczywistym deklaracje inwestora oraz w oparciu o treść raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który pozostaje w sprzeczności z innymi opracowaniami dotyczącymi tej inwestycji, w tym przede wszystkim z dokumentem pn. “Projekt budowlany na etapie uzyskiwania decyzji środowiskowej". Na wstępie podkreślić należy, że przepis art. 77 k.p.a. zawiera 4 jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, której z podniesionych zarzut kasacyjny dotyczy. Wydając decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Kolegium wywiązało się z obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przy uwzględnieniu, że postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji i przedmiotem ustalenia są wady samej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych zgłoszonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczących naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10, CBOSA). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku powyższe wymogi spełnia, wskazuje bowiem w sposób jednoznaczny podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienia. Tym samym podniesiony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku z uwagi na brak podstaw do jego podniesienia w niniejszej sprawie. Fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie usprawiedliwiała zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji orzekał bowiem na podstawie akt sprawy, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom przewidzianym w ww. przepisie, umożliwiając jego kontrolę instancyjną. Zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. Natomiast okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie stanowi skutecznej podstawy do uznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 §1, art. 8 w zw. z art. 11 oraz art. 107 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad działalnością administracji publicznej polegające na niezasadnym uznaniu, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach jest prawidłowa, co miało wpływ na wynik postępowania, ponieważ doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i jako taki stanowi jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia tej regulacji p.p.s.a. zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Orzeczenie oddalające skargę, które zapadło w niniejszej sprawie, nie jest skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Natomiast przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zasadnie także Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organ art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Wyrażona w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania, jej realizacja przez organ znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpowiadającemu warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ między innymi dokonał analizy zaskarżonej decyzji pod kątem wszystkich przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. Ustosunkował się do podnoszonych przez stronę zarzutów. Odnośnie naruszenia przez organ wydający decyzję w postępowaniu nieważnościowym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny już się wypowiedział. Brak jest również do postawienia zarzutu naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organu, utrwalania praktyki rozstrzygania spraw. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jednostki redakcyjnej powyższego przepisu, który składa się z dwóch takich jednostek. Nie wskazano także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności wskazujących na naruszenie powyższej zasady przez organ i bezzasadnym pominięciu przez Sąd I instancji analizy działania organu w tym zakresie oraz jaki wpływ to naruszenie miało na wynik sprawy. Natomiast wskazany w analizowanym zarzucie kasacyjnym przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dotyczy nakładania w drodze decyzji na inwestora w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) przez organ nadzoru budowlanego obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dotyczy zatem ten przepis innego postępowania całkowicie nie związanego z postępowaniem dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też dotyczącego stwierdzenia jej nieważności. Nadmienić także należy, że nie ma podstaw do odwoływania się w niniejszym postępowaniu do ustaleń i wyników postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia budowlanego, czy też postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji z uwagi na fakt, że dotyczą one całkowicie innego etapu realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej i w związku z tym przesłanek jakie winny zostać spełnione przez inwestora ubiegającego się o wydanie w tym zakresie decyzji. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.