III OSK 1156/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wiincenciak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2160/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 września 2022 r. nr KOC/3215/Oś/22 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr 233/OŚ/2022; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1.154 zł (słownie: tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2160/22 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 września 2022 r. nr KOC/3215/Oś/22 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr 233/OŚ/2022, wydaną po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: Spółka" lub "skarżąca"), Prezydent m.st. Warszawy odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na montażu urządzenia do wydawania płynu [...], wraz z przedłużeniem wysepki dystrybucyjnej istniejącej stacji paliw na terenie działki o nr ew. [...] z obr. [...], położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w dzielnicy [...] m.st. Warszawy – część [...], zatwierdzonego uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 149, poz. 4063, ze zm., dalej w skrócie: "m.p.z.p."), bowiem w obszarze, w którym znajduje się teren planowanego przedsięwzięcia, możliwa jest realizacja jedynie nieuciążliwych usług w samodzielnym budynku lub pomieszczeniach w budynku mieszkalnym. Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie szkodliwe dla środowiska oraz dla otoczenia. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 8 września 2022 r. nr KOC/3215/Oś/22 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, według którego planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z m.p.z.p., który w § 13 pkt 1 stanowi, że dla terenów o funkcji mieszkaniowo-usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolem MU V, ustala się przeznaczenie terenu pod zabudowę wielorodzinną, zaś w świetle pkt 2 owego paragrafu – na tym terenie możliwa jest realizacja usług nieuciążliwych w samodzielnym budynku lub pomieszczeniach w budynku mieszkalnym. Plan nie przewiduje zatem w ogóle możliwości realizacji w przedmiotowym obszarze usług uciążliwych. Zestawiając powyższe z treścią wniosku, Kolegium zauważyło, że wnioskowane przedsięwzięcie o charakterze usługowym, polegające na montażu urządzenia do wydawania płynu [...], wraz z przedłużeniem wysepki dystrybucyjnej istniejącej stacji paliw, nie będzie realizowane ani w samodzielnym budynku, ani w pomieszczeniu w budynku mieszkalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Spółka zarzuciła błędną wykładnię art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa") i § 13 pkt 2 m.p.z.p. oraz pominięcie art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.z.p."), jak również przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie, polegające na uzupełnieniu istniejącej stacji paliw o dystrybutor produktu [...], nie byłoby zgodne z ustaleniami aktualnego m.p.z.p., a co za tym idzie nie jest możliwe wydanie dla tego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku podzielił argumentację organów odnośnie niezgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami m.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, dalej w skrócie: "p.u.s.a."), poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i pominięcie kluczowego zarzutu zawartego w skardze, a dotyczącego naruszenia art. 35 u.p.z.p., co powoduje błąd rozstrzygnięcia na skutek oceny stanu faktycznego w oparciu o niewłaściwe przepisy, w tym art. 80 ust. 2 ustawy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie, pominięcie) przepisu art. 35 u.p.z.p. oraz błędne zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji przyjęcie błędnej oceny prawnej, że dla planowanego przedsięwzięcia, jako niezgodnego z ustaleniami aktualnego na dzień orzekania m.p.z.p., nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mimo tego, że planowana inwestycja, polegająca na zamontowaniu dystrybutora proekologicznego dodatku do paliw ([...]), jest zgodna ze sposobem wykorzystywania terenu w sposób dotychczasowy jako stacji paliw [...]. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 80 ust. 2 ustawy, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim – z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, jeżeli plany te zostały odpowiednio uchwalone albo przyjęte. Z kolei zgodnie z art. 35 u.p.z.p., tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania (ust. 1). W ramach wykorzystywania terenów w sposób dotychczasowy dopuszcza się przebudowę lub remont istniejących obiektów budowlanych oraz montaż urządzeń, niepowodujące zmiany sposobu ich użytkowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (art. 35 ust. 2 u.p.z.p.). Przepis art. 35 u.p.z.p. gwarantuje zatem dotychczasowe wykorzystanie terenu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą bowiem przyszłej zabudowy i zagospodarowania terenu i co do zasady nie oddziałują na zastany stan zagospodarowania danego terenu. Zwrot "wykorzystanie terenu w dotychczasowy sposób" należy interpretować jako uprawnienie do podejmowania wszelkich czynności i działań określonych w art. 35 ust. 2 u.p.z.p., służących dotychczasowemu sposobowi wykorzystywania terenu. Wspomniane uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania jest nieograniczone czasowo, chyba że postanowienia m.p.z.p. określają tymczasowy sposób zagospodarowania terenu. Przedmiotowa inwestycja dotyczy montażu urządzenia do wydawania płynu [...] na istniejącej stacji paliw. Nie ulega zatem wątpliwości, że tak określone przedsięwzięcie nie powoduje zmiany dotychczasowego wykorzystania terenu w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.p.z.p., a realizacja przedsięwzięcia (montaż urządzenia) nie wykracza poza zakres uprawnień dotyczących dotychczasowego wykorzystania terenu określonych w art. 35 ust. 2 u.p.z.p. Zauważyć jednocześnie należy, że według art. 80 ust. 2 ustawy warunkiem wydania pozytywnej decyzji środowiskowej jest stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p. Wprawdzie odniesienie przedmiotowego przedsięwzięcia jedynie do postanowień m.p.z.p. mogłoby prowadzić do konkluzji, że nie jest ono zgodne z tymi postanowieniami – zakazującymi lokalizacji usług innych niż uciążliwe, a ponadto stwierdzającymi, że usługi te mogą być realizowane jedynie w samodzielnym budynku lub pomieszczeniach w budynku mieszkalnym – to jednak ocena zgodności inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. powinna być dokonywana w kontekście systemowym, a więc łącznie z postanowieniami u.p.z.p., w tym z art. 35 tej ustawy. Skoro bowiem art. 35 u.p.z.p., co do zasady, uprawnia każdy podmiot do dotychczasowego wykorzystania terenu, to nie można uznać, że przepis ten nie ma zastosowania w odniesieniu do podmiotu, który chce korzystać z jego dobrodziejstwa, tylko z tego powodu, że według obowiązujących przepisów jest on zobowiązany do uzyskania decyzji środowiskowej. Z tych względów, wobec niewykazania, że według obowiązującego m.p.z.p. ustalono inny sposób tymczasowego zagospodarowania terenu, zaskarżony wyrok oraz kwestionowane decyzje podlegały uchyleniu na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na koszty te składają się: wynagrodzenie pełnomocnika przed WSA w Warszawie – 480 zł, wynagrodzenie pełnomocnika przed NSA 240 zł, wpis od skargi – 200 zł, wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł, opłata za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji – 100 zł, opłata skarbowa od dwóch pełnomocnictw – 34 zł. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.