II OSK 792/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3015/24 w sprawie ze sprzeciwu W. [...] w W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2024 r., nr 1298/24 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3015/24, oddalił sprzeciw W. [...] w W. (W.) od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 5 listopada 2024 r., nr 1298/24, w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Powyższą decyzją WINB, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2023 r. poz. 682 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (PINB) z dnia 4 kwietnia 2024 r., nr IIWT/247/2024 (nakazującą W., w oparciu o art. 71a ust. 4 Pr.bud., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. na cele mieszkalne, budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], obecnie wykorzystywanego na cele zakwaterowania tymczasowego (usługi hotelarskie) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że WINB prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., stwierdzając naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co może prowadzić do wadliwego określenia stron postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy organ dysponował kompletnym materiałem dowodowym do wydania merytorycznej decyzji, w tym co do jego oceny; 2) art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wykroczenie ramy prawnych określonych w art. 138 § 2 k.p.a., przy rozpoznaniu sprzeciwu, poprzez wyjście poza kontrolę kasatoryjną i dokonanie ustaleń merytorycznych w sprawie w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] wraz z nieprawidłową oceną poszczególnych dowodów, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku; 3) art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że WINB winien ustalić czy ew. zmiana sposobu użytkowania budynku, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., dotyczy go w całości czy poszczególnych jego części, w sytuacji gdy wykracza to poza ramy niniejszego postępowania dotyczącego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], a interes prawny w takim postępowaniu jest po stronie skarżącego, a nie poszczególnych właścicieli lokali; 4) art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania każdego z zarzutów zawartych w sprzeciwie, a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia wyroku niektórych zarzutów zawartych w sprzeciwie, brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem sprzeciwu zamiast jego uwzględnienia, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu sprzeciwu, a w konsekwencji uchyleniu decyzji organu administracji, pomimo iż zebrano i rozważono cały materiał dowodowy w niniejszej sprawie, w tym wyjaśniono w sposób wyczerpujący przy pomocy czterech kontroli budynku przy ul. [...] w [...], ocenę sposobu użytkowania tego budynku, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniach okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ dla sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a i 182 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego. Wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie był zatem wiążący. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie odnosząc się do redakcji zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że podstawę prawną zaskarżonego wyroku stanowił art. 151a § 2 p.p.s.a. Autor środka zaskarżenia nie uczynił ww. przepisu podstawą zarzutów kasacyjnych. Zamiast tego przywołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., które nie mają zastosowania na gruncie rozpoznawania sprzeciwu, lecz skargi. Wadliwie wskazał także na naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. Art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Ponadto ma charakter ogólnoustrojowy, nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy norma ta nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. Wskazane uchybienia nie dyskwalifikują jednakże złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przywołane przez Sąd I instancji poglądy zawarte w przywołanych orzeczeniach tutejszego Sądu odnośnie zakresu kontroli sądowej decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Akcentuje jedynie, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. A także, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej. W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd I instancji do zaakceptowania podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu. Wbrew zapatrywaniu strony skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki nie wyszedł poza ramy zakreślone art. 64e p.p.s.a., nie dokonywał ustaleń merytorycznych w sprawie w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...], nie przesądził, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Podkreślić przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej forsując ww. tezę nie przywołał w odpowiednim zarzucie naruszenia art. 64e p.p.s.a. Skoro WINB stwierdził sprzeczność w zebranym materiale dowodowym rzutującą na jednoznaczne określenie, czy w sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego obecnie wykorzystywanego na cele zakwaterowania tymczasowego (usługi hotelarskie) - jak przyjął organ pierwszej instancji - czy też nie, która wynikała z załączonych do sprawy protokołów, wydruków pochodzących z portalu booking.com, pism i dokumentacji zdjęciowej, to zasadnie zastosował dyspozycję z art. 138 § 2 k.p.a. Tym bardziej, że wskazał jednocześnie na konieczność dokonania analizy przez pryzmat wydanych decyzji administracyjnych i dokumentacji projektowej dotyczących przedmiotowego obiektu, czy charakter i funkcje pomieszczeń w ww. budynku są zgodne z wydanymi aktami. Niewadliwie stwierdził Sąd I instancji (str. 7 uzasadnienia wyroku), że "przedstawione uwagi wskazują, że organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie wykraczającym poza kompetencję organu odwoławczego do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w oparciu o art. 136 kpa". Powyższe jest również istotne, jak podniósł WINB, dla prawidłowego określenia stron prowadzonego postępowania administracyjnego. Stanowisko to zasługuje na aprobatę. W sytuacji bowiem stwierdzenia, iż zmiana sposobu użytkowania nastąpiła wyłącznie w zakresie pomieszczeń stanowiących część wspólną ww. budynku, to należałoby w ogóle rozważyć, czy nie należy prowadzić postępowania wyłącznie w zakresie części obiektu, w postaci konkretnych pomieszczeń (nie zaś całości budynku), a także jako stronę uznać jedynie W. W przypadku zaś, gdy taka zmiana dotyczy również innych pomieszczeń w ww. budynku stanowiących odrębną własność, organ powiatowy winien rozważyć uznanie za stronę także właścicieli tych pomieszczeń. W. nie może "wyłączać" z postępowania administracyjnego właścicieli lokali odrębnych, w sytuacji gdy nie ma do tych lokali tytułu prawnego. Ich oświadczenia, stanowisko, także może przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło zatem do naruszenia przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych. Zaakcentowania przy tym wymaga, że skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. stara się podważyć ocenę Sądu I instancji w zakresie prawidłowości ustalenia przez organ, stanu faktycznego sprawy, co nie może okazać się skuteczne. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można bowiem kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Podobnie przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Nie sposób także przyjąć, że brak odniesienia się przez Sąd I instancji "w pełni do wszystkich wywiedzionych zarzutów, tez i twierdzeń", miało istotny wpływ na wynik spraw. Autor skargi kasacyjnej poprzez powyższe zmierza, aby Sąd I instancji wyraził jednoznaczną ocenę w zakresie meriti sprawy, tj. czy przedmiotowy budynek wykorzystywany jest na usługi hotelarskie, czy faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Z uwagi na specyfikę niniejszego postępowania, ograniczony zakres kontroli sądowej, Sąd I instancji nie był władny tego uczynić. Nie miał też obowiązku określać "wytycznych" w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, skoro nie dokonał tego WINB (art. 138 § 2a k.p.a.) w zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.