IV SA/Wr 391/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 20 czerwca 2024 r. nr SKO/PS-411/54/2024 w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności wniesionej zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej i zobowiązania do tej zwrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Jerzmanowa z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr PS.5120.8.2024; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz A. N. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. N. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 20 czerwca 2024 r. nr SKO/PS-411/54/2024 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Jerzmanowa (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 22 kwietnia 2023 r. nr PS.5120.8.2024 w sprawie: 1) ustalenia wysokości odpłatności wniesionej zastępczo przez Gminę Jerzmanowa za pobyt ojca M. P. (dalej: ojciec skarżącej) w Domu Pomocy Społecznej (dalej: DPS) "[...]" w G. (dalej: (DPS) za okres od 1 marca 2023 r. do 29 lutego 2024 r. na kwotę 11 098, 44 zł, 2) zobowiązania skarżącej do zwrotu tej kwoty w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że ww. decyzją organ pierwszej instancji ustalił skarżącej kwotę wniesioną zastępczo przez Gminę za pobyt jego ojca w DPS i zobowiązał ją do zwrotu tej kwoty. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 61 ust. 3 i art. 104 ust. 1 i 3-8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm. - dalej: u.p.s.). Wskazał, że decyzją zmieniającą z dnia 14 czerwca 2023 r. ustalono (zmieniono) skarżącej odpłatność za pobyt ojca w DPS od dnia 1 marca 2023 r. do dnia jego faktycznego pobytu w DPS w wysokości 924,87 zł miesięcznie oraz że odpłatność ta obowiązywała w miesiącach od marca 2023 r. do lutego 2024 r. Stwierdził, że skarżąca nie uregulowała tej należności w łącznej kwocie 15.371,40 zł (22 miesiące x 698,70 zł), co skutkowało zastępczym wniesieniem opłaty przez Gminę, a czego wszczęcie postępowania i wydanie decyzji o zwrocie opłaty jest konsekwencją. W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS, z uwagi na naruszenie jej interesu prawnego i występowanie szczególnie uzasadnionych okoliczności sprawy. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: k.p.a.). Uzasadniała, że organ pominął rażąco naganną postawę ojca wobec niego jako córki, którą szczegółowo też opisała, wskazując, że spełnione są tym samym przesłanki z art. 64 pkt 7 u.p.s. W konsekwencji organ pierwszej instancji pominął treść art. 64 pkt 7 u.p.s. – przesłankę zwolnienia z opłaty dodaną ustawą o zmianie ustawy o pomocy społecznej z dnia 17 listopada 2021 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 66), która weszła w życie 27 stycznia 222 r. Zarzuciła, że w zakresie możliwości zwolnienia jej z odpłatności uzasadnione wątpliwości, które zaistniały, nie zostały rozpatrzone na jej korzyść zgodnie z art. 7a k.p.a. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym - zaskarżoną decyzją - SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Dostrzegło, że przed wydaniem decyzji o zwrocie opłaty organ skonkretyzował i zindywidualizował obciążający skarżącą ustawowy obowiązek ponoszenia spornych opłat w decyzji z 22 kwietnia 2023 r. (zmieniającej decyzję z 31 października 2019 r. w tym przedmiocie), która następnie została utrzymana w mocy przez SKO decyzją ostateczną z 14 grudnia 2023 r., która jest ponadto prawomocna (art. 16 k.p.a.). Wskazało, że po wszczęciu postepowania w sprawie zwrotu zastępczo poniesionej odpłatności skarżąca nie składała wniosku w trybie art. 104 ust. 2, ani w trybie 64 pkt 7 u.p.s. Powołało się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2024 r. o sygn. akt IV SA/Wr 343/23 oddalający skargę skarżącej w sprawie ustalenia wysokości odpłatności wniesionej zastępczo przez gminę za inny okres. Organ odwoławczy wskazał też, że skarżąca zwracała się o całkowite zwolnienie z odpłatności za pobyt ojca w DPS wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2020 r., przy czym decyzją z 19 października 2020 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącej całkowitego zwolnienia z odpłatności za pobyt ojca w DPS, SKO – decyzją z 14 grudnia 2020 r. – utrzymało w mocy to rozstrzygniecie, a wyrokiem z dnia 25 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu o sygn. akt IV SA/Wr 192/21 – oddalił skargę w tej sprawie. SKO uznało, że skarżąca zobligowana była do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS w wysokości wynikającej z decyzji ustalającej ostatecznie tę odpłatność oraz że wobec braku wpłat z jej strony zaistniały podstawy do wydania decyzji o zwrocie opłat zastępczo wniesionych przez Gminę w trybie art. 104 ust. 3 u.p.s. i brak jest wątpliwości prawnej, o której mowa w art. 7a § 1 k.p.a., którą należałoby rozstrzygnąć na korzyść skarżącej. W skardze - skarżąc decyzję SKO w całości - skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i zwolnienie jej z ponoszenia opłat, z uwagi na naruszenie interesu prawnego strony skarżącej i występowanie szczególnie uzasadnionych okoliczności ewentualnie - o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącej wątpliwości co do treści normy prawnej pomimo tego, że takie rozwiązanie nie sprzeciwia się interesom osób trzecich, ani interesowi publicznemu, a także przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący u jego uczestników zaufania do władzy publicznej; 2) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie sprzecznej z zasadami współżycia społecznego postawy ojca skarżącej wobec skarżącej, a także jej rodzeństwa i matki, rażącego naruszenia przez ojca obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków względem rodziny, zerwania przez ojca wszelkich kontaktów ze skarżącą i braku zainteresowania jej losem. Zarzuciła też naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 pkt 7 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące brakiem zwolnienia skarżącej od obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca skarżącej w DPS, pomimo spełnienia ustawowych przesłanek, tj. rażącego naruszenia przez ojca obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych względem skarżącej. W uzasadnieniu uargumentowała szczegółowo wnioski i zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest również zapis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 w związku z art.120 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem organu odwoławczego, któremu skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - nie sprzeciwiła się. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem tej skargi jest decyzja ustalająca wysokość odpłatności wniesionej zastępczo przez gminę za pobyt ojca skarżącej w DPS za okres od 1 marca 2023 r. do 29 lutego 2024 r. w kwocie 11 0898, 44 zł i zobowiązująca skarżącą do zwrotu kwoty tej odpłatności. Przepisy u.p.s. regulują m.in. zasady i tryb udzielania świadczenia z pomocy społecznej, w tym w postaci pobytu i usługi w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej w odpowiedniej kolejności określony został w art. 61 ust. 1 ustawy. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 61 ust. 3 oraz art. 104 ust. 3 u.p.s. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.s., w przypadku niewywiązywania się - m.in. - zstępnych osoby przebywającej w domu pomocy społecznej z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu, ustalonego w decyzji lub umowie, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 104 ust. 3 u.p.s., wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest sporne w sprawie, że ojciec skarżącej przebywa w DPS. Nie ulega również wątpliwości, że decyzją organu pierwszej instancji z dnia 14 czerwca 2023 r. ustalono skarżącej odpłatność za pobyt ojca w DPS od dnia 1 października 2019 r. do dnia jego faktycznego pobytu. Decyzja ta była zmienia. Bezsporne jest również to, że skarżąca nie nie wywiązywała się z - nałożonego na nią decyzją - obowiązku uiszczania opłat za pobyt ojca w DPS. Orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że gmina poniosła zastępczo za skarżącą, zobowiązaną do ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS, odpłatność z tego tytułu w łącznej wysokości 11 0898, 44 zł, za okres od 1 marca 2023 r. do 29 lutego 2024 r. Obecnie skarżąca - na podstawie art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 3 u.p.s. - zobowiązana jest do zwrotu ww. opłat na rachunek gminy. Zaistniały zatem podstawy podjęcia w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w trybie ww. art. 61 ust. 3 ustawy. Z kolei stosownie do brzmienia art. 104 ust. 3 u.p.s. wysokość ww. należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z ust. 4 tej regulacji w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. W postępowaniu dotyczącym zwrotu opłat zastępczo wniesionych przez gminę z tytułu pobytu w DPS zastosowanie znajduje art. 104 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków z tytułu opłat w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, na wniosek osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Jeżeli zatem zainteresowany zamierza skorzystać z możliwości odstąpienia przez organ od żądania zwrotu wniesionej zastępczo odpłatności za pobyt w DPS, winien złożyć w tym celu stosowny wniosek do organu pierwszej instancji, wykazując wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji decyzją zmieniającą z dnia 14 czerwca 2023 r. nr PS.5120.19.2023 ustalił skarżącej odpłatność za pobyt ojca w DPS od dnia 1 marca 2023 r. do dnia faktycznego pobytu. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca powołała się w sprawie na zaistnienie przesłanki określonej w art. 64 pkt 7 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Okoliczności uzasadniające tę przesłankę skarżąca przedstawiła ponadto w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 22 kwietnia 2024 r. w sprawie zwrotu opłaty poniesionej zastępczo przez gminę, tj. decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję). Wniosek o zwolnienie powtórzyła również w odwołaniu od decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję szczegółowo go argumentując. Oceniając taki stan rzeczy w kontekście prawa uregulowanego w art. 104 ust. 4 u.p.s. Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 617/23 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Sąd zauważa przy tym, że wyrok ten dotyczy brata skarżącej również zobowiązanego do zwrotu opłat zastępczo poniesionych przez gminę za pobyt ojca skarżącej (będącego także ojcem dla jej brata). W doktrynie trafnie wskazuje się, że w ust. 4 art. 104 u.s.p. przewidziano pewne udogodnienia dla osoby zobowiązanej do zwrotu należności. Regulacja ta winna być interpretowana w świetle zasad i celów pomocy społecznej. Ochrona podmiotu zobowiązanego może przyjąć postać całkowitego zaniechania zwrotu świadczenia lub jego ograniczenia. Wszczynając z urzędu postępowanie o zwrot poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej, organ administracji właściwy do wydania decyzji na podstawie z art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., obowiązany jest w myśl art. 104 ust. 4 u.p.s. ocenić, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Postępowanie w przedmiocie zwrotu należności oraz odstąpienia od żądania ich zwrotu, jest bowiem jednym postępowaniem. Zatem w ramach tego jednego postępowania konieczne jest wyjaśnienie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej. Organy pominęły tę okoliczność, mimo wyraźnego wniosku złożonego w tym zakresie przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, która ustalała wysokości odpłatności wniesionej zastępczo przez gminę za pobyt w DPS. Okoliczność, że odwoływała się wyłącznie do regulacji art. 64 pkt 7 u.p.s. nie ma znaczenia dla oceny podniesionych w odwołaniu okoliczności w oparciu o art. 104 ust. 4 u.p.s. Organ bowiem nie jest związany podaną przez skarżącą podstawą prawna, nawet w sytuacji gdy jest ona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skoro zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Podstawą koniecznych w sprawie rozważań powinno być postępowanie wyjaśniające, które potwierdziłoby lub nie przedstawiane przez skarżącego okoliczności dotyczące sytuacji osobistej, rodzinnej, majątkowej, bytowej i zawodowej skarżącego pod kątem zaistnienia po stronie skarżącego szczególnych okoliczności uzasadniających ewentualne umorzenie w całości lub części wniesionych zastępczo przez gminę opłat. Konkludując, skoro strona obowiązana do wnoszenia opłaty mogła złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty i tak też to uczyniła (składając wniosek w postępowaniu poprzedzającym ustalenie wysokości opłat za pobyt ojca w DPS – decyzja zmieniająca organu z dnia 14 czerwca 2023 r.), to organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia w przedmiocie zwolnienia z opłat w decyzji ustającej ich wysokość (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1864/21, CBOSA). Dlatego też organy winny ustosunkować się do twierdzeń skarżącej o zaistnieniu przesłanek do zwolnienia jej z obowiązku partycypowania w kosztach pobytu ojca w DPS, poniesionych tymczasowo przez gminę. W niniejszej sprawie organy nie poczyniły żadnych ustaleń w powyższym zakresie, w istocie przyjmując, że te kwestie nie mogą być rozpoznawane w niniejszym postępowaniu, dotyczącym jedynie ustalenia odpłatności wniesionej zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I sentencji wyroku) - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. O kosztach (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.