VII SAB/Wa 158/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik, asesor WSA Szczepan Borowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w sprawie o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę W piśmie z 9 kwietnia 2024 r. G. S. (dalej także jako skarżąca) wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej także jako organ) o wydanie decyzji nakazującej D. P. rozbiórkę budynku znajdującego się na nieruchomości położonej przy ulicy S. w W. Organ w piśmie z 28 czerwca 2024 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania we wskazanej przez nią sprawie. Następnie decyzją z 11 lipca 2024 r. wydaną na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725) oraz art. 104 z ustawy dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.) odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu bliźniak usytuowanego na działce ew. o nr [...] z obrębu [...] przy ul. S. w W. W piśmie z 5 lipca 2024 r. skarżąca wniosła ponaglenie w sprawie prowadzonych postępowań dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w W. Ponaglenie zostało przekazane do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia 19 lipca 2024 r. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Warszawie pismami z dnia 7 sierpnia 2024 r. poinformował skarżącą, że w niniejszej sprawie ponaglenie nie przysługuje. Skarżąca w piśmie z 10 lipca 2024 r. złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie w sprawie oznaczonej numerem PINB.IIIOT.5141.30.2015.JM oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie inwestycji budowlanej prowadzonej na działce ew. o nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej w sprawie dokonania rozbiórki nieruchomości przy ul S. w W. oraz wskazanie organowi trzydziestodniowego terminu, w jakim dokonanie tej czynności winno nastąpić, a także o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości w postępowaniu prowadzonym pod numerem PINB.IIIOT.5141.30.2015 oraz uznanie, że stanowiło ono rażące naruszenie prawa. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy dotyczącej sprawy związanej z realizacją inwestycji budowlanej przy ul. S., toczącej się przed organami nadzoru budowlanego od roku 2015. Wskazała, że 9 kwietnia 2024 r. złożyła wniosek w trybie art. 67 Prawa budowlanego o wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki wspomnianego budynku. Podała, że dokumentacja zdjęciowa zgromadzona w aktach postępowania obrazująca coraz gorszy stan techniczny muru oporowego grożącego zawaleniem nadto spękania, rozwarstwiająca się spoina , dziury powstałe w wyniku nasiąkania opadami deszczu świadczy o tym, iż po dziesięciu latach prowadzenia postępowania nadzoru budowlanego nie jest w stanie wyegzekwować doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami nadto powoduje zagrożenie dla życia skarżącej. Zwróciła ponadto uwagę, że organ od 9 czerwca 2023 r. tj. od daty wydania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nr 699/23 o uchyleniu decyzji PINB z 2 marca 2023 r. nie wykonał żadnej czynności w sprawie. Zdaniem skarżącej od tego też czasu organ pozostaje w zwłoce, co do merytorycznego zakończenia postępowania, nadto bez wątpienia dziesięcioletni okres prowadzenia postępowania świadczyć może o przewlekłym jego prowadzeniu i o całkowitej bezczynności organu administracyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że sprawa dotycząca odstępstw od dokumentacji projektowej wprowadzonych podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu bliźniak na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. S. w W. była rozpatrywana kilkukrotnie przez organy nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny. Na ostatnim etapie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z 24 czerwca 2024 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w W. Rozstrzygnięcie to zostało wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy zgodnie z dyspozycją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z 9 czerwca 2023 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z 2 marca 2023 r. Odnosząc się do zarzutu bezczynności polegającej na braku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku będącego przedmiotem prowadzonego postępowania organ wyjaśnił, że wszczął postępowanie w sprawie zasygnalizowanej wnioskiem skarżącej, a następnie zakończył to postępowanie wydając decyzję z 11 lipca 2024 r. odmawiającą rozbiórki. W związku z nieprecyzyjnym określeniem przedmiotu skargi zarządzeniem z 15 października 2024 r. wezwano skarżącą do sprecyzowania skargi tj. wskazania daty wniosku, którego organ nie rozpoznał w prawem przewidzianym terminie. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca w piśmie z 19 listopada 2024 r. wskazała, że jej skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego dotyczy po pierwsze postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego za sygn. akt PINB III.OT.5141.30.2015 wszczętego z urzędu w roku 2015 w przedmiocie samowoli budowlanej na terenie nieruchomości przy ul. S. w W., a po drugie jej wniosku z 9 kwietnia 2024 r. złożonego do akt wskazanego postępowania o wydanie decyzji o rozbiórce obiektu i doręczenia jej skarżącej. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z: dokumentacji zdjęciowej na okoliczność stanu technicznego posadowionego muru oporowego ograniczającego pochylnię wjazdową do nieruchomości objętej postępowaniem stanowiący ze względu na stan techniczny zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego oraz wyroków WSA w Warszawie z 22 czerwca 2022 r. (sygn. akt VII SA/WA 337/22), z 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SAB/ Wa 40/21, z 16 lutego 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 281/22, z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SAB/ Wa 4 /21, z 6 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 95/22, a także postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 lutego 2023 r. i decyzji nr 847/22 z 1 sierpnia 2022 r. Wobec powyższych wyjaśnień Przewodniczący Wydziału VII zarządzeniem z 21 stycznia 2025 r. działając na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r, poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), który stanowi, że jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg, rozdzielił skargę wniesioną przez skarżącą na skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie znak: PINB.IIWT.5143.55.2024 oraz skargę na bezczynność w sprawie o znaku PINB.IIIOT.5141.30.2015. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zarówno skarga na bezczynność organu, jak też na przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W niniejszej sprawie strona skarżąca skutecznie złożyła ponaglenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wskazywane przez skarżącą nieterminowe załatwienie jej wniosku z 9 kwietnia 2024 r., w którym zażądała od powiatowego organu nadzoru budowlanego wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w W. (znak sprawy PINB.IIWT.5143.55.2024). Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a., stanowiącym jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed bezczynnością i przewlekłością organów. Rozwinięciem i uzupełnieniem opisanej zasady ogólnej są przepisy wskazujące na terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W myśl art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu administracji publicznej to stan, w którym organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 (maksymalnie dwumiesięcznym) lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy co prawda organ podejmuje czynności, ale postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zaznaczyć należy, że terminy do załatwienia sprawy administracyjnej, o których wspomniano wyżej, rozpoczynają swój bieg w momencie wszczęcia przez organ postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zarówno w orzecznictwie, jak też w doktrynie wskazuje się, że przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Wskazać należy, że w przypadku postępowania o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego przepisy szczególne wprost wskazują, że tego typu postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725) postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Podstawą prawną "wniosku" skarżącej z 9 kwietnia 2024 r. był art. 67 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Z uwagi na treść powołanych przepisów wniosek skarżącego nie obligował organu do wszczęcia postępowania i wydania w tym zakresie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. W przypadku bowiem postępowań wszczynanych z urzędu o ewentualnym wszczęciu postępowania decyduje organ na podstawie posiadanych przez siebie informacji. Wniosek strony może spowodować wszczęcie takiego postępowania przez organ z urzędu, ale nie daje jej podstaw, aby skutecznie domagać się, by organ ten wszczął postępowanie. Jeśli postępowanie może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. W rozpoznawanej sprawie pismo skarżącej z 9 kwietnia 2024 r. stało się w istocie podstawą do podjęcia działań wyjaśniających, które w rezultacie doprowadziły do wszczęcia przez organ z urzędu postępowania o rozbiórkę, o czym strony zostały powiadomione w piśmie z 28 czerwca 2024 r. A zatem termin na załatwienie sprawy rozpoczął swój bieg 28 czerwca 2024 r. Jak wspomniano organ decyzją z 11 lipca 2024 r. załatwił sprawę stwierdzając, że odmawia wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. S. w W., a zatem jeszcze przed upływem miesięcznego terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Wobec tego, że w sprawie nie doszło do naruszenia terminów określonych w art. 35 i 36 k.p.a. nie sposób zarzucić organowi bezczynności w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki spornego budynku. Zawarty w piśmie procesowym skarżącej z 19 listopada 2024 r. wniosek o dopuszczenie dowodów w postępowaniu sądowym nie został przez Sąd uwzględniony. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd na tej podstawie nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Z tego punktu widzenia uwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej, nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Zaznaczyć należy, że przedmiotem skargi, a w konsekwencji zakresem kontroli sądowej objęta była wyłącznie kwestia wydania bądź niewydania w ustawowym terminie decyzji w przedmiocie rozbiórki, a nie legalność tej decyzji. Stąd też fotografie przedstawiające stan budynków nie miały żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, podobnie jak stanowisko Sądów i organów przedstawionych w załączonych do wspomnianego pisma wyrokach i aktach wydanych przez organy nadzoru budowlanego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. w całości oddalił skargę.