II SA/Gd 1082/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 16 października 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.272.2023.AG w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie powołania rzeczoznawcy majątkowego oddala skargę. Pani B. J. (Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody Pomorskiego z 16 października 2023 r., w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie powołania rzeczoznawcy majątkowego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta Słupski postanowieniem z 21 sierpnia 2023 r. wydanym w postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym w celu pozbawienia na rzecz Gminy K. przysługującego Skarżącej prawa własności nieruchomości położonej w obrębie K., gm. K., oznaczonej jako działka nr [...], powołał rzeczoznawcę majątkowego M. M.-C. jako biegłą, w celu wykonania opinii ustalającej wartość prawa do przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem tym wezwano biegłą do sporządzenia operatu szacunkowego i udostępniono jej dokumenty z akt sprawy oraz zobowiązano do sporządzenia wyceny ustalającej wartość rynkową prawa własności nieruchomości. Wojewoda Pomorski rozpoznając zażalenie wniesione przez Skarżącą, postanowieniem z 16 października 2023 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o powołaniu biegłego. Oznacza to, że zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Wojewoda wyjaśnił też, że przepisy wskazane przez Skarżącą, tj. art. 124 § 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a., nie stanowią podstawy zaskarżenia postanowienia z 21 sierpnia 2023 r. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. organ stwierdził, że jedynie w przypadkach w nim wymienionych postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wyjaśniono też, że stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia nie uprawnia Wojewody Pomorskiego do zajęcia stanowiska odnośnie tego, czy prawidłowo organ I instancji powołał rzeczoznawcę majątkowego M. M.-C. jako biegłą zobowiązaną do sporządzenia wyceny działki nr [...]. Merytoryczne rozstrzygnięcie zarzutów dotyczących tego postanowienia będzie możliwe w ewentualnym postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty, kończącej zasadnicze postępowanie administracyjne. Wojewoda Pomorski nie może ingerować w merytoryczne działania organu I instancji w trakcie prowadzonego przez niego postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Takie działania byłyby nieuprawnione, gdyż mogą zostać podjęte dopiero w ramach postępowania odwoławczego. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Wojewody Pomorskiego z 16 października 2023 r. wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty Słupskiego z 21 sierpnia 2023 i postanowienia Wojewody. Skarżąca zarzuciła staroście Słupskiemu bezpodstawne wyznaczenie biegłego dla wyceny prawa własności działki nr [....] w K. w sytuacji, gdy postępowanie wywłaszczeniowe dotknięte jest wadą nieważności. Zdaniem Skarżącej, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazują wyłącznie dwie sytuacje, w których zachodzi możliwość wywłaszczenia: gdy nieruchomość jest położona na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne oraz, gdy sprawa dotyczy obszaru, dla którego została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Żadna z tych sytuacji nie występuje w sprawie. Zdaniem Skarżącej skarga jest uzasadniona, bowiem postępowanie wywłaszczeniowe, bez spełnienia wymogów art. 112 § 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami i art. 6-11 k.p.a. i powoływanie kolejnych biegłych bez prawa do zażalenia jest nieważne jako pozbawione podstawy prawnej. Powoływanie się Wojewody na niedopuszczalność odwołania, a nieodniesienie się do istoty sprawy, czyli nieważności wywłaszczenia, jest bezpodstawne i całkowicie niezrozumiałe. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Skarżąca w piśmie procesowym z z 13 marca 2024 r. wskazała, że zaskarża postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone przez Starostę Słupskiego, a w piśmie procesowym z 24 kwietnia 2024 r. stwierdziła, że skarga dotyczy bezczynności Wojewody Pomorskiego w sprawie wywłaszczeniowej będącej przedmiotem jej skargi z dnia 2 grudnia 2022 r. W piśmie z 13 marca 2024 r. Skarżąca, w związku z informacją z Sądu, że jej skarga dotyczy nieporuszalności zażalenia w sprawie powołania rzeczoznawcy majątkowego, wniosła o sprostowanie, że zaskarża postępowanie wywłaszczeniowe Starosty, jako całość bezprawnego działania. Zdaniem Skarżącej, powołanie biegłego jest tylko jednym z elementów bezpodstawnego działania Starosty i nie można tej czynności traktować odrębnie, bez powiązania z celem, dla jakiego rzeczoznawca zostaje powołany. W piśmie z 23 kwietnia 2024 r. Skarżąca dodała, że zarówno ta sprawa, jak i wszystkie pozostałe dotyczące odpowiedzi Wojewody na zaskarżanie kolejnych postanowień Starosty o wyznaczeniu kolejnych biegłych do postepowania wywłaszczeniowego, jest skargą na bezczynność Wojewody wobec podstawowej skargi strony, tj. skargi z 2 grudnia 2022 r. na postępowanie wywłaszczeniowe. Wojewoda skargi tej nie rozpoznał, a stwierdzał jedynie niedopuszczalność zażaleń na czynności Starosty podejmowane w czasie i po wniesieniu skargi z 2 grudnia 2022 r., podczas gdy był on zobowiązany, w trybie nadzoru, do zawieszenia wszelkich czynności do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia ww. skargi. Do pisma załączono ksero skargi z 2 grudnia 2022 r. – wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania wywłaszczeniowego Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego postanowienia Wojewody Pomorskiego z 16 października 2023 r. stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, w związku z czym brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, jak domagała się Skarżąca. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Pomimo tego, że Skarżąca w kierowanych do Sądu pismach wyrażała dezaprobatę dla całości działania organów administracji publicznej w postępowaniu wywłaszczeniowym dotyczącym należącej do Niej nieruchomości, to jedynym wskazanym przez Skarżąca stosownie do art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. aktem podlegającym zaskarżeniu jest postanowienie Wojewody Pomorskiego z 16 października 2023 r., w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie powołania rzeczoznawcy majątkowego. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten stosuje się odpowiednio do zażaleń (art. 144 k.p.a.). Przywołany przepis dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie/zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. Niedopuszczalność odwołania/zażalenia, o której mowa w art. 134 k.p.a., może natomiast wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego zażalenie. Przesłanki przedmiotowe obejmują natomiast przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Właśnie z taką przesłanką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Środek ten przysługuje więc tylko na niektóre postanowienia, enumeratywnie wyliczone w kodeksie (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 339/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreśla się w judykaturze, zażalenie, jako zwyczajny, samodzielny i formalny środek prawny, służy jedynie od rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji pierwszej instancji w formie postanowienia, które są wyliczone w kodeksie postępowania administracyjnego (zob. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 514/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy wniesione zostało na postanowienie, na które kodeks nie przewiduje takiej możliwość. W takiej sytuacji organ odwoławczy wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. Jak już wskazano, wniesione przez Skarżącą zażalenie dotyczyło postanowienia o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W myśl zaś art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi zaś wątpliwości, że formą, w jakiej organ administracji powołuje biegłego, jest postanowienie (zob. J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 8; M. Bursztynowicz, M. Sługocka [w:] M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Warszawa 2020, art. 84). Jednocześnie przepisy kodeksu – nie przewidują, aby od postanowienia o powołaniu biegłego (np. rzeczoznawcy majątkowego) przysługiwało prawo wniesienia zażalenia. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że Wojewoda Pomorski prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez Skarżącą zażalenia na postanowienie Starosty Słupskiego z 21 sierpnia 2023 r. z przyczyn przedmiotowych, skoro na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, o czym zresztą Skarżąca została wyraźnie pouczona przez Starostę. Przy tym, jak słusznie wskazał Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z treścią art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zatem strona nie pozostaje pozbawiona ochrony prawnej i możliwości kwestionowania wadliwego w jej ocenie postanowienia, jednak może to uczynić tylko kwestionując wydaną w sprawie głównej decyzję. Dodatkowo jedynie wskazać należy, że w zakresie bezczynności Wojewody w rozpoznaniu skargi (wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania wywłaszczeniowego Starosty) z 2 grudnia 2022 r., skarga na bezczynność tego organu została odrzucona prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z 7 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Gd 3/24. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną przez Skarżącą skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony.