II OZ 492/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2810/23 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. K. i M. C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 października 2023 r., znak: DLI-II.7621.15.2023.KM.5 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2810/23, po rozpoznaniu wniosku M. K. i M. C., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 października 2023 r., znak: DLI-II.7621.15.2023.KM.5. Sąd podał, że Wojewoda Małopolski (Wojewoda) decyzją z dnia 14 lutego 2023 r., nr 3/2023, zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "Przebudowa i rozbudowa drogi krajowej nr [...] poprzez budowę ścieżki rowerowej i chodnika dla pieszych na długości [...] oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia 20 października 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania M. K. i M. C., uchylił w części ww. decyzję Wojewody i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. M. K. i M. C. wnieśli skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii. W skardze zawarli wniosek "o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji". Sąd potraktował ten wniosek jako wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), albowiem rygor natychmiastowej wykonalności obowiązywał do dnia wydania decyzji przez organ II instancji, a od tego dnia decyzja jest wykonalna jako decyzja ostateczna. Sąd podniósł, że w orzecznictwie wskazuje się, że aby sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skarżący musi przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne. Ciężar uprawdopodobnienia przestanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Sąd stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został w żaden sposób uzasadniony, a brak uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Sąd podkreślił także, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane w trybie przewidzianym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 162, zwana dalej: "specustawą drogową"). Przyjęte w specustawie drogowej rozwiązania prawne mają zapewnić szybki przebieg inwestycji drogowych. Cel tej ustawy realizuje się w szczególności poprzez uproszczenie procedur administracyjnych, możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, obowiązek rozpatrzenia odwołania od decyzji w terminie 30 dni oraz rozpatrzenia skargi kierowanej do sądu administracyjnego w terminie 2 miesięcy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje utrwalone stanowisko, że w takiej sytuacji, jaka ma także miejsce w przedmiotowej sprawie, wstrzymanie wykonania decyzji byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego (drogowego) i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięć przewidzianych specustawą drogową. Mechanizmy przewidziane w specustawie drogowej mające zapewnić szybkość i skuteczność realizacji inwestycji, w sposób istotny ograniczają możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji stron skarżących w świetle regulacji zawartych w tej ustawie. W specustawie drogowej przyznano bowiem pewien większy prymat interesowi społecznemu i gospodarczemu nad słusznym interesem strony z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych. Determinuje to uznanie, że rozwiązania przyjęte w specustawie drogowej nakazują przyjmowanie zawężającej wykładni przesłanek wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., powodującej, że udzielenie wnioskodawcy ochrony tymczasowej powinno nastąpić tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości, a przy tym bezwzględnie koniecznych z uwagi na ochronę zagrożonego interesu prywatnego. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wskazuje na żadne wyjątkowe okoliczności, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd wyjaśnił także, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu sąd nie bada zasadności skargi. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. K. podnosząc, że skarżący nie składali "wniosku o wstrzymanie realizacji inwestycji drogowej" a jedynie o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności "z części inwestycji dotyczącej naszej nieruchomości". Wnoszący zażalenie wskazał, że w asyście policji w dniu 13 czerwca 2023 r. inwestor wszedł na nieruchomość skarżących i zabudował ją chodnikiem, co było aktem bezprawnym, zezwolenie na inwestycję na ich nieruchomości nie miało statusu ostatecznego. Na zajętym terenie znajdują się zbiorniki na wodę opadową z budynku znajdującego się na pozostałym terenie. Koszty ewentualnego zalania budynku na obecną chwilę są nieznane. Podobnie jak wielkość straty spowodowana "ulegnięciem nieszczęśliwemu wypadkowi" przez używanie inwestycji, która na chwilę obecną nie została odebrana przez nadzór budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Na wstępie wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo rozpoznał wniosek skarżących pod kątem spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mimo że w skardze skarżący wnieśli o "wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonywalności nadanego decyzji organu I instancji utrzymanego rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu II instancji". Po wpłynięciu skargi sąd nie dokonuje oceny przesłanek nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem decyzja organu drugiej instancji podlega wykonaniu jako decyzja ostateczna. Dlatego też wniosek skarżących o "wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności" należało uznać za wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wstrzymanie wykonania aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione. Sąd I instancji trafnie ocenił, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie zawiera argumentacji, która mogłaby przemawiać za wstrzymaniem wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przede wszystkim Sąd zasadnie zwrócił uwagę na szczególny charakter zaskarżonej decyzji. W tym szczególnym charakterze decyzji zawiera się również to, że wynikające z niej ograniczenia praw muszą zostać zrekompensowane odszkodowaniem. Rację ma więc Sąd Wojewódzki, że wstrzymanie wykonania takiej decyzji jest dopuszczalne w wyjątkowych sytuacjach. Skarżący natomiast na żadną taką wyjątkową sytuację nie wskazali. Wnoszący zażalenie odwołuje się do hipotetycznych, bliżej nie skonkretyzowanych, sytuacji (groźba zalania budynku, możliwość wypadku), które nie mogą stanowić podstawy do udzielenia ochrony tymczasowej, tym bardziej mając na względzie specyficznych charakter zaskarżonej decyzji. Ingerencja w prawo własności, jakkolwiek może być dolegliwa dla właściciela nieruchomości, w przypadku inwestycji drogowej nie jest okolicznością nadzwyczajną. Jest zwykłym następstwem wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. W art. 61 § 3 p.p.s.a. nie chodzi o zwykłą szkodę będącą normalnym następstwem realizacji decyzji, ale o taką szkodę, której rozmiary są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem danego rodzaju aktu. W analizowanym przepisie mowa wszak o "znacznej szkodzie". To wszystko powoduje, że brak jest przesłanek, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem, a więc wstrzymania inwestycji drogowej z uwagi na prawdopodobne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego odpowiada prawu. Jako naganne, podpadające pod groźby karalne, a także ew. przesłankę przemawiającą za cofnięciem pozwolenia na broń, należy ocenić stwierdzenie skarżącego zawarte w środku zaskarżenia, iż zmuszony on będzie bronić praw właścicielskich przy użyciu broni palnej kalibru 8,5 mm, która to pozostawi skutki nieodwracalne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.