II SA/Kr 1478/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. K. na uchwałę nr VI/58/2024 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 16 września 2024 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Alwernia postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu S. K. kwotę 300 zł (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. S. K. wniósł skargę na uchwałę uchwalę Rady Miejskiej w Alwerni nr VI/58/2024 z dnia 16 września 2024 roku w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Alwernia w części, obejmującej zmiany dotyczącej miejscowości B. – B. P. (w zakresie zmiany studium opisanym w załączniku nr 6 do uchwały zgodnie z legendą - fioletowa linia przerywana B. P. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie prawa własności skarżącego w zakresie spokojnego korzystania z nieruchomości położnej w B. przy ul. P. w B. działka nr [...] [...] - poprzez takie zmiany w zaskarżonej uchwale, które prowadzą w przyszłości do takiego sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego skutki/immisje będą znacząco, negatywnie oddziaływały na korzystanie z nieruchomości skarżącego. Wpływ Zaskarżonej uchwały na prawo własności skarżącego pozostaje związane z naruszeniem następujących przepisów prawa: a) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku w brzmieniu obowiązującym przed zmianą przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które weszły w życie 24 września 2023 roku: "W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury 2) walory architektoniczne i krajobrazowe"; b) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku w brzmieniu obowiązującym przed zmianą przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które weszły w życie 24 września 2023 roku: "W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: prawo własności"; c) art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku w brzmieniu obowiązującym przed zmianą przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które weszły w życie 24 września 2023 roku "W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: .potrzeby interesu publicznego" ... "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne"; d) art. 10 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku w brzmieniu obowiązującym przed zmianą przepisów ustawy o planowani i zagospodarowaniu przestrzennym, które weszły w życie 24 września 2023 roku: "W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu"; e) art. 10 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku w brzmieniu obowiązującym przed zmianą przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które weszły w życie 24 września 2023 roku: "W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, oraz zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, zgodnie z uniwersalnym projektowaniem"; f) uchwały nr XX/275/20 z dnia 27 kwietnia 2020 roku w sprawie Rudniańskiego Parku Krajobrazowego (załącznik nr 3 do skargi) oraz Uchwały nr XLI/631/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 września 2017 roku w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Rudniańskiego Parku Krajobrazowego uwzględniającego zakres planów zadań ochronnych dla obszarów Natura 2000 Rudno PLH120058 i Rudniańskie modraszki - Kajasówka PLH12007, a także przepisów dotyczących otuliny rezerwatowej; g) pominięcie w Prognozie oddziaływania na środowisko dla projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Alwernia (załącznik nr 5 do skargi) parku rozrywki, jako zasadniczego celu zaskarżonej zmiany planistycznej objętego skargą terenu. W uzasadnieniu wskazano, iż interes prawny, w zaskarżeniu uchwały wynika z faktu, iż Skarżący jako mieszkaniec terenów graniczących z obszarem objętym uchwałą ma prawo do żądania od Rady Gminy Alwernia, korzystającej z władztwa planistycznego, do stosowania przepisów prawa przyjętych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie bowiem przepisów na etapie tworzenia/zmiany uchwały będzie miało determinujący wpływ na tworzenie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego, które już jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego, przy zachowaniu zgodności z zaskarżoną uchwałą będą wiążące dla procesów projektowych i inwestycyjnych na terenie objętym uchwałą. Tym samym w interesie skarżącego jest niedopuszczenie, do utrzymania w obrocie prawnym wadliwego dokumentu, który z uwagi na możliwe nadmierne i szkodliwe immisje związane z przyjęciem wadliwie przygotowanej zmiany Studium, będzie negatywnie oddziaływać na prawo skrzącego do spokojnego korzystania z posiadanych nieruchomości. Nadto na wezwanie sądu skarżący wskazał w piśmie z dnia 2 grudnia 2024r. iż naruszenie jego interesu prawnego jest związane z wysoce prawdopodobnymi immisjami jakie niesie zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Alwernia w części, obejmującej zmiany dotyczącej miejscowości B. - B. P.. W tym zakresie wskazał art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, które to przepisy prawa gwarantują skarżącemu prawo spokojnego korzystania z nieruchomości położnej w B. przy ul. P. w B. działka nr [...] i [...]. Immisje jakich obawia się skarżący są wynikiem naruszenia procedury zmiany studium zagospodarowania przestrzennego, o których skarżący pisze w uzasadnieniu skargi w punktach 2, 3, 5 oraz 6 i są to: hałas i zanieczyszczenie powietrza, odór, (lokacja w pobliżu miejsca zamieszkania skarżącego oczyszczalni ścieków), zatory komunikacyjne uniemożliwiające dojazd do miejsca zamieszkania skarżącego, zanieczyszczenie wody pitnej oraz niebezpieczeństwo powodzi uniemożliwiające dojazd do miejsca zamieszkania skarżącego. Skarżący przy tak skonstruowanym Studium dostrzega naruszenie jego prawa do korzystania z przyrody w jej niepogorszonym stanie, szczególnie, gdy mamy do czynienia z obszarami prawnie chronionymi. Prawo skarżącego wynika z obowiązku ochrony przyrody przez organy administracji publicznej zgodnie z art. 4 ustawy o ochronie przyrody z jednej strony i z drugiej obywatelskiego obowiązku dbałości o stan środowisko wynikający z art. 86 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Uchwałodawca nie dopełnił obowiązków planistycznych, a tym samym naruszył prawo skarżącego do zachowania i zrównoważonego użytkowania zasobów przyrodniczych, które są dziedzictwem i bogactwem narodowym. Skarżący dołączył wydruki z bazy: Elektroniczne Księgi Wieczyste prowadzonej przez Ministerstwo Sprawiedliwości poświadczające własność działki nr [...] i [...] położonych w B. . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z wymogami ustawy mając w szczególności na względzie: - wymagania ładu przestrzennego przy zachowaniu i uwzględnieniu walorów krajobrazowych, wpisując w te walory określone w uchwale elementy architektoniczne; - potrzeby interesu publicznego, nie ograniczonego wyłącznie do praw właściciela terenów objętych zmianami, ale uwzględniając również interes gminy rozumianej zgodnie z treścią art. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako: mieszkańców gminy tworzących wspólnotę samorządową; - dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu; - warunki i jakość życia mieszkańców; - uwzględnienia wymogów dotyczących ochrony środowiska i uchwały w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego. Podkreślono, iż studium ma charakter ogólny i kierunkowy i na tym etapie trudno jest odnosić się do merytorycznych ustaleń, które znajdą się dopiero w uchwale tworzonej w oparciu o wytyczone kierunki zagospodarowania terenu nakreślone w studium i będą konkretyzowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto szczegółowo odniesiono się do zarzutów skargi, nie podzielając ich. Na rozprawie zaakcentowano brak naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.– określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na to, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącego. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że uchwała zmieniająca Studium jak i samo Studium to akty kierownictwa wewnętrznego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W doktrynie trafnie wskazuje się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia co do zasady nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli (a w szczególności właścicieli nieruchomości), nie można bezwzględnie zakładać braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. Tym samym uchwała w sprawie Studium, jako akt z zakresu administracji publicznej może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. Do rozważenia pozostaje zatem, czy skarżący wykazał, że interes prawny lub uprawnienie mu przysługujące, zostało zaskarżoną uchwałą naruszone. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być bowiem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z dnia 31 maja 2017 roku, sygn. II OSK 2298/15, wskazano, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Jak natomiast wskazano w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Natomiast rozpoznając merytorycznie skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808)." W orzecznictwie przedstawiono też poglądy, które precyzują warunki, których łączne spełnienie dają podstawę do próby skutecznego wywiedzenia naruszenia interesu prawnego przez kierunkowe zapisy studium. Wskazano po pierwsze, że aby można było stwierdzić, że uchwała w przedmiocie studium w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawa własności strony skarżącej, musiałaby ona wykazać, że jej skutkiem doszło do zasadniczej zmiany przeznaczenia tego terenu w studium i powiązanych z nią nakazów i zakazów, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności w przypadku uchwalenia planu. Po drugie, uchwała w zakresie tej zmiany musiałaby ściśle wiązać przyszły plan, bez możliwości żadnego luzu decyzyjnego. Wszystkie powyżej poglądy Sąd w składzie rozpoznającym niniejsze sprawy w całości podziela, a przywołane wyżej rozstrzygnięcia i poglądy sądów administracyjnych, mają istotny wpływ na zakres rozpoznania niniejszej sprawy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, z treści skargi, jej uzupełnienia, postanowień zaskarżonej uchwały, akt planistycznych i okoliczności sprawy nie wynika, aby w wyniku przyjęcia przez Radę Miejską w Alwerni uchwały nr VI/58/2024 z dnia 16 września 2024 roku w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Alwernia, doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, co jest warunkiem przyjęcia skargi do jej merytorycznego rozpoznania. Przechodząc do okoliczności sprawy, wskazać należy, że teren objęty zmianą Studium nie obejmuje działek skarżącego. Co istotne, teren objęty symbolem UP-I, oddalony jest od działek skarżącego o ok. 500 metrów (w najbliższym fragmencie) i oddzielony jest od nich terenem zieleni. Teren UP-I usytuowany jest przy innej drodze publicznej, niż droga przy której znajdują się działki skarżącego. Przede wszystkim jednak, postanowienia studium odnośnie terenu UP-I mają charakter bardzo ogólny (k. 83 akt zawierających Studium/str. 39 uwarunkowań). Wynika z nich, że podstawowe przeznaczenie tego terenu to usługi z zakresu kultury i rozrywki, turystyki, gastronomii, handlu oraz usług biurowych i administracji. Wskazano, że maksymalna powierzchnia zabudowy wynosi 50%, a minimalna powierzchnia biologicznie czynna 40%, a maksymalna wysokość co do zasady ma wynosić 12 metrów (w wyjątkowych sytuacjach dopuszczono 16 metrów). W treści Studium odnośnie tego terenu wprost wskazano, że: "Zalecane jest ustalenie w planach zagospodarowania przestrzennego precyzyjnych zasad kształtowania ładu przestrzennego i wymagań wynikających z uwarunkowań środowiskowych." Z powyższego wynika, że postanowienia części tekstowej Studium, nie wiążą organu planistycznego co do treści przyszłego planu w sposób ścisły. Można wręcz stwierdzić, że pozostawiają organowi planistycznemu znaczny luz decyzyjny, co do konkretnego przeznaczenia w planie miejscowym. Dlatego należy wyrazić pogląd, że do chwili uchwalenia planu miejscowego, którego postanowienia przewidywałyby konkretną lokalizację konkretnej działalności usługowej, zgodnie z przyjętymi kierunkami zmiany studium, nie można mówić o naruszeniu przez postanowienia zaskarżonej uchwały interesu prawnego skarżącego. Przypomnieć natomiast należy, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje hipotetyczny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący natomiast wskazuje, na okoliczności nie tylko, że dotyczące bliższej lub dalszej przyszłości ale i niepewne, czyli takie, które w ogóle nie muszą wystąpić. Jest to zatem jednoznaczne wskazanie na przyszły i niepewny stan, który w ogóle nie musi zaistnieć. Jego ziszczenie się będzie bowiem wymagało zarówno uchwalenia w tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i takiego przeznaczenia w nim terenów, który naruszałby jego interes prawny. Takie sformułowanie interesu prawnego nie ma zatem nic wspólnego z jego "aktualnością", ale jest jedynie dalekim przewidywaniem stanu prawnego i faktycznego. W tym miejscu należy też przywołać poglądy wyrażone w postanowieniu z dnia 28.06.2018r., wydanym do sygnatury II OSK 1596/18, w uzasadnieniu którego NSA zajął stanowisko, że jeśli zapisy studium są na tyle ogólne, że nie determinują postanowień przyszłego planu miejscowego, to prawa stron skarżących do dnia uchwalenia planu miejscowego nie zostają naruszone. Natomiast składając skargę na studium należy wykazać, że zapisy studium już na etapie uchwalenia tego studium naruszają interes prawny skarżącego. Postanowienia studium muszą mieć więc taki charakter, że już z ich zapisów wynikać będzie, że interes prawny został naruszony. W przedmiotowym wypadku taka sytuacja nie zachodzi. Wobec powyższego, jako że skarżący nie wykazał naruszenia przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia, skarga została odrzucona na podstawie art. 58 ust. 5a p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.