III SAB/Gd 365/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozpoznania wniosku T. K. z dnia 14 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżącego T. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. K. (dalej: "skarżący"), wnioskiem datowanym na dzień 14 stycznia 2023 r. (wpływ do organu w dniu 18 stycznia 2024 r.), wystąpił do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "organ", "PWKZ") o udostępnienie w trybie informacji publicznej: 1) Regulaminu Związku Zawodowego działającego w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w Gdańsku, do którego przynależał w 2021 r., z jednoczesnym podaniem: a) okresu funkcjonowania związku zawodowego, którego był członkiem, tj. daty powstania i rozwiązania, b) daty rozwiązania związku zawodowego, który działał na terenie zakładu pracy równolegle; 2) podanie podstawy prawnej do potrącania składek z dodatkowego wynagrodzenia rocznego, tzw. 13-stej pensji, za przynależność do związku zawodowego. Następnie, pismem z dnia 30 września 2024 r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, wymaga udostępnienia dokumentu oraz informacji dotyczącej podstaw prawnych upatrywanych w aktach normatywnych urzędu. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji objętych wnioskiem w terminie 14 dni, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości, stwierdzenie, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego, niewymierzanie grzywny organowi oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że - jego zdaniem - z treści skargi wynika, iż skarżący kwestionuje zasady potrącania składek z dodatkowego wynagrodzenia rocznego za przynależność do związku zawodowego. Związane jest to z przynależnością związkową skarżącego do związku zawodowego i kwestią sposobu potrącania składek z wynagrodzenia za pracę skarżącego oraz ze sporem w sądzie pracy, zawisłym między stronami w Sądzie Rejonowym G. pod sygn. akt [...]. Sądy administracyjne nie sprawują kontroli czynności z zakresu prawa pracy pracodawców. Niezależnie od powyższego, organ podniósł, że skarżący jest jego byłym pracownikiem, który - jak sam wskazuje - był członkiem związku zawodowego działającego w organie. Zatem skarżący, jako członek związku zawodowego, miał pełen wgląd w regulamin związku zawodowego, w tym również posiadał informacje o dacie powstania związku zawodowego i – względnie - dacie jego rozwiązania. Organ zwrócił uwagę, że w grudniu 2023 r. skarżący złożył kilkanaście wniosków o udzielenie informacji publicznej o różnym zakresie, pomimo że miał wiedzę o sprawach objętych wnioskami. Organ wniósł o połączenie skarg do ich łącznego rozstrzygnięcia, bowiem mogły być objęte jedną skargą. Zdaniem organu, celem skarżącego nie jest troska o dobro publiczne. Działania skarżącego mają na celu zaspokojenie jego prywatnych celów i należy rozpatrywać je w kontekście nadużycia prawa do informacji publicznej. Z tej przyczyny wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny nie zasługuje na uwzględnienie. Organ nadmienił, że skarżący wytoczył powództwo przeciwko niemu zawierające szereg roszczeń, sprawa zawisła przed Sądem Rejonowym G. Z ostrożności procesowej organ wyraził czynny żal z powodu nieudzielenia skarżącemu żądanych informacji w terminie, względnie wskazania na piśmie, że żądana informacja informacją publiczną nie jest lub też organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji, z uwagi na niewykonanie obowiązków przez pracownika organu wyznaczonego do załatwienia sprawy. Wpływ na zaistniałą sytuację miała także okoliczność, że wnioski skarżącego zostały skierowane do organu w czasie, kiedy stanowisko PWKZ i jego Zastępcy nie były obsadzone. W piśmie procesowym datowanym na dzień 2 grudnia 2024 r. skarżący ustosunkował się do twierdzeń i wniosków organu zawartych w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o odrzucenie skargi, wskazać należy, że z treści skargi nie wynika - jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę - że skarżący kwestionuje zasady potrącania składek z dodatkowego wynagrodzenia rocznego za przynależność do związku zawodowego. Skarżący w swojej skardze jednoznacznie zarzuca organowi bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast żądanie zawarte we wniosku - w punkcie 2 tego wniosku - dotyczyło podania podstawy prawnej do potrącania składek z dodatkowego wynagrodzenia rocznego, tzw. 13-stej pensji, za przynależność do związku zawodowego. Ponadto wskazać należy, że fakt prowadzenia sporu z zakresu prawa pracy z podmiotem domagającym się udostępnienia informacji publicznej nie rozstrzyga o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej i nie zwalnia organu z załatwienia takiego wniosku stosowanie do przepisów u.d.i.p. Przechodząc do istoty sporu odnotować należy, że zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że organ, do którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany, zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu jego załatwienie, tj. udostępnienie żądanych informacji, jeżeli jest w ich posiadaniu bądź też wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia ze wskazaniem podstawy takiego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ związany jest 14-dniowym terminem, jaki ustawodawca nakłada na niego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji, gdy informacja nie może być udostępniona w tym czasie, organ zobowiązany jest do powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, a informacja taka również powinna zostać wystosowana w terminie 14 dni od otrzymania wniosku, co wynika z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W terminie 14 dni organ powinien także powiadomić wnioskodawcę, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, a w przypadku, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, w powyższym terminie powinien poinformować wnioskodawcę, że informacja, nie będąca informacją publiczną, nie zostanie udostępniona. W żadnym zatem przypadku organ nie powinien pozostawić wniosku o udzielenie informacji publicznej bez odpowiedzi, a odpowiedź ta powinna być udzielona najpóźniej 14 dnia od otrzymania wniosku. Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności. Przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 18 stycznia 2024 r. i do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd (30 stycznia 2025 r.) nie został rozpatrzony. Organ nie udostępnił skarżącemu żądanych informacji, ani też - mając na uwadze prezentowane przez organ sprzeczne ze sobą stanowiska, że: 1) składanie przez skarżącego w krótkim odstępie czasu licznych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które nie są podyktowane troską "o dobro publiczce", nosi znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej, oraz że 2) informacje objęte przedmiotowym wnioskiem nie stanowią informacji publicznej, 3) organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji - nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (w przypadku, o którym mowa w punkcie 1), ani nie poinformował skarżącego, że żądane informacje nie zostaną udostępnione (w przypadku, o którym mowa w punkcie 2 lub 3). Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd stwierdzając, że organ pozostaje w bezczynności nie wskazuje organowi sposobu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. To w gestii organu jest udostępnienie informacji lub odmowa jej udostępnienia w prawem przewidzianej formie. Nadmienić przy tym należy, że przepisy u.d.i.p. nie ograniczają dostępu do informacji publicznej byłym pracownikom organu, którzy potencjalnie mieli dostęp do wnioskowanych informacji publicznych, a do którego wniosek o jej udostępnienie został skierowany. Zwrócenia uwagi wymaga, że przesłanki ograniczenia tego prawa zostały przez ustawodawcę wymienione w art. 5 u.d.i.p. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego, datowanego na dzień 14 stycznia 2023 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, Sąd ocenił jednocześnie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Przekroczenie przez organ 14-dniowego terminu do załatwienia wniosku skarżącego wyniosło, na dzień orzekania przez Sąd, niemalże 12 miesięcy (organ winien był rozpoznać przedmiotowy wniosek do dnia 1 lutego 2024 r., licząc od dnia jego wpływu do organu, tj. od 18 stycznia 2024 r.). Orzekając w tym zakresie Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13). Zdaniem Sądu, za takie nie sposób uznać okoliczności podnoszonych przez organ, że pracownik odpowiedzialny za załatwienie sprawy skarżącego nie wykonywał swoich obowiązków. Sąd zwraca uwagę, że to organ zobowiązany jest do organizowania pracy, w tym kontroli (nadzoru) nad prawidłowością i terminowością zadań powierzonych pracownikom. Także znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej świadczy o dopuszczeniu się przez organ bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Główną funkcją wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków. Grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w sprawie, której dotyczy skarga na bezczynność czy przewlekłość organu, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ocenie Sądu, mając na uwadze wskazany powyżej stan faktyczny, jak i cele wymierzenia grzywny, wymierzenie organowi grzywny w niniejszej sprawie jest celowe i zasadne. Przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi, że grzywnę (...) wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r. i w drugim półroczu 2023 r. (M.P. z 2024 r. poz. 137), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 6.246,13 zł. Tym samym grzywna może zostać wymierzona do kwoty 62.461,30 zł. Wymierzenie grzywny w żądanej przez skarżącego maksymalnej wysokości byłoby nadmierne. W ocenie Sądu cel grzywny - prewencyjny, dyscyplinujący i sankcyjny - zostanie w niniejszej sprawie osiągnięty poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł. Odnosząc się do wniosku organu o połączenie różnych skarg skarżącego do łącznego rozstrzygnięcia, Sąd wyjaśnia, że art. 111 p.p.s.a. przewiduje możliwość połączenia kilku oddzielnych spraw - § 1 stanowi, że sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą, - § 2 stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że połączenie dotyczy spraw, nie skarg. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania