II SA/Gl 1418/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne oddala skargę. Informacją roczną z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. ustalił opłatę stałą dla "A" S.A. z siedzibą w C. za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w kwocie 542.882 zł za wprowadzanie ścieków do wód rzeki [...] Strona wniosła reklamację w zakresie ww. opłaty. Zarzucono wadliwe, zawyżone jej obliczenie. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K., działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. – dalej p.w.) określił za powyższy okres opłatę stałą tak samo, jak w informacji rocznej. Organ wyjaśnił, że wody zostały zakwalifikowane jako ścieki. Podał sposób wyliczenia opłaty. Strona przez pełnomocnika zaskarżyła powyższą decyzję w całości. Zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.), w zw. z treścią § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 roku w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502), poprzez nieuwzględnienie dyrektywy o charakterze generalnym wynikającej z tego przepisu, zgodnie z którą jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności nieuwzględnieniu przez organ wyciągu z Operatu wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z zakładów produkcyjnych wchodzących w skład "A" S.A., zawierającego informację o rozłącznym wyliczeniu dla skarżącego wielkości odpływu wód opadowych i ścieków przemysłowych w oczyszczonych ściekach przemysłowych i w konsekwencji nieprawidłowym obliczeniu przez organ łącznej opłaty za odprowadzanie przez skarżącego do wód lub ziemi wód opadowych oraz ścieków; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 268 ust. 1 pkt 2) i pkt 3) w zw. z art. 271 ust. 4 i 5 p.w. w zw. z treścią § 6 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów, poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącego pozostających wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w art. 268 ust. 1 pkt 2) i pkt 3) oraz art. 271 ust. 4 i 5 p.w., a także § 6 i 10 Rozporządzenia Rady Ministrów; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 268 ust. 1 pkt 2) i pkt 3) w zw. z art. 271 ust. 4 i 5 p.w. w zw. z treścią § 6 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że przedmiotowe przepisy stanowią podstawę do obliczenia łącznej opłaty za odprowadzanie przez skarżącego do wód lub ziemi wód opadowych oraz ścieków, podczas gdy p.w. stanowi wprost, iż obowiązują osobne stawki dla wód opadowych i osobne stawki dla ścieków; 5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6 k.p.a. oraz art. 268 ust. 1 pkt 2) i pkt 3) w zw. z art. 271 ust. 4 i 5 p.w. w zw. z treścią § 6 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów, poprzez obliczenie łącznej opłaty za odprowadzanie przez skarżącego do wód lub ziemi wód opadowych oraz ścieków, w sytuacji, gdy rozdzielenie dwóch powyższych składowych było obowiązkiem organu, wynikającym z treści decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] roku oraz stanowiącego podstawę jej wydania Operatu wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z zakładów produkcyjnych wchodzących w skład "A" S.A., przedłożonego przez skarżącego; 6) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 271 ust. 4 i 5 p.w. w zw. z § 6 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że przedmiotowe przepisy stanowią podstawę do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód lub ziemi wód opadowych i ścieków w oparciu o maksymalną ilość m3 na godzinę (Qmaxh); 7) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 16 pkt 61 p.w., poprzez błędną wykładnię pojęcia ściek i przyjęcie, że ściek stanowią również wody opadowe odprowadzane w oczyszczonych ściekach przemysłowych, co pozostaje w sprzeczności z treścią pozwolenia wodnoprawnego i Operatu, co doprowadziło do nieprawidłowego obliczenia przez organ łącznej opłaty za odprowadzanie przez skarżącego do wód lub ziemi wód opadowych oraz ścieków. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 5 p.w. usługi wodne obejmują m. in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Według art. 270 ust. 8 p.w. opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Z kolei w świetle art. 271 ust. 5 p.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie z art. 552a p.w. w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s. Art. 9 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2170) stanowi, że "Przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020". Prawodawca w ten właśnie sposób dostosował dawne pozwolenia wodnoprawne do obecnych przepisów p.w., będących podstawą ustalania opłat. Jak wynika z uzasadnienia zmian ustawowych (dostępnych w serwisie LEX), odnoszących się do motywów wprowadzenia art. 552a do ww. ustawy, ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne w poprzednim brzmieniu nie rozwiązywała sytuacji, w których pozwolenia wodnoprawne, wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – dalej d.p.w.), nie określały maksymalnej ilości pobieranej wody oraz wprowadzanych ścieków w m3/sekundę (ustawa nie zawierała takiego wymogu), podczas gdy składową wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej za pobór wód, odprowadzanie wód do wód oraz wprowadzanie ścieków jest maksymalna ilość wody lub ścieków, wyrażona w m3 na sekundę (art. 271 ust. 2- 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne). Z uwagi na przedmiot regulacji zasadne było więc usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych. Organ wziął te rozwiązania pod uwagę, czemu dał wyraz w uzasadnieniu. § 10 ww. rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne w ust. 1 stanowi, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Przy tym "ścieki" definiuje art. 16 pkt 61 p.w. "Ścieki przemysłowe", jako szczególny ich rodzaj, zdefiniowane są odrębnie w art. 16 pkt 64 p.w. Skoro pozwolenie wodnoprawne skarżącej Spółki nawiązuje do ścieków w obu zawartych tam punktach (I.1 i I.2), to należało zastosować art. 271 ust. 5 p.w. i §10 ww. rozporządzenia, co uczyniono. Organ prawidłowo zsumował określone w pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalne ilości ścieków z punktów I.1 i II.2 decyzji Marszałka Województwa [...], celem obliczenia opłaty. Nie można też przyjmować innego rozumienia "ścieków", w szczególności rekonstruowanego na podstawie przepisów ustawy – Prawo wodne z 2001 r. (pod rządami której wydano Skarżącej pozwolenie wodnoprawne – por. np. art. 9 pkt 14 d.p.w.), gdyż oznaczałoby to jednoczesne stosowanie ustawy uchylonej i obecnie obowiązującej. Nie jest to dopuszczalne. Gdyby ustawodawca widział potrzebę dostosowania dawnych pozwoleń wodnoprawnych do nowych regulacji w takim zakresie, jak jest to opisane w skardze, uczyniłby to ustawowo (co w innym zakresie uczynił w art. 552a p.w.). Nie można zgodzić się z poglądem, jakoby wymiar opłaty stałej w oparciu o maksymalny godzinowy parametr określony w pozwoleniu wodnoprawnym abstrahował całkowicie od jakichkolwiek kosztów usług wodnych, kosztów środowiskowych oraz kosztów zasobowych. W szczególności nie ma podstaw do uznania, że system opłat za usługi wodne uwzględniać powinien wyłącznie faktyczny zakres korzystania z usług wodnych. Celem opłaty stałej jest właśnie uwzględnienie tego rodzaju obciążenia środowiska wodnego, sprowadzającego się do konieczności zapewnienia stałej gotowości środowiska do korzystania przez uprawniony podmiot z zasobów wodnych w pełnym zakresie wynikającym z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Nie można więc wnioskować, by krajowy system zwrotu kosztów usług wodnych, w tym art. 552a pr.w., wymogom ww. dyrektywy wodnej nie odpowiadał (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Wr 237/20). O ile wysokość opłaty zmiennej jest uzależniona od faktycznej ingerencji w środowisko naturalne, o tyle wysokość opłaty stałej zależy wyłącznie od ilości możliwych do odprowadzenia do środowiska ścieków, określonych w treści pozwolenia wodnoprawnego (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 13 listopada 2019 r., II SA/Rz 914/19). Zatem, to treść pozwolenia wodnoprawnego jest podstawą do ustalenia opłaty za wprowadzanie "ścieków" do wód lub do ziemi. Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata ta naliczana jest niejako ryczałtowo, w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku opłaty stałej ustawodawca nie przewidział możliwości pomiaru faktycznej ilości wód, czy ścieków odprowadzanych. Czynnik ww. iloczynu w postaci określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym nawiązuje wprost do wartości niezależnej od faktycznej (rzeczywistej) ilości wód i ścieków odprowadzanych. Każdorazowo ma być to ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu. Również czynnik czasu odprowadzania wód ("czas wyrażony w dniach") ma charakter stały i niezależny od faktycznej (realnej) ilości dni odprowadzania. Z kolei z art. 400 ust. 8 p.w. wynika, że operat wodnoprawny jest jedynie podstawą do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Zatem prawa i obowiązki strony wynikają z władczego rozstrzygnięcia, jakim jest decyzja ostateczna stanowiąca pozwolenie wodnoprawne. Ona też, a nie ww. operat, jest podstawą dokonanych tu wyliczeń, zgodnie ze wzorem wynikającym z art. 271 ust. 5 p.w. w zw. z §10 ust. 1 ww. rozporządzenia. Podmiot korzystający ze stanowiącego dobro publiczne środowiska i zanieczyszczający je w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, winien ponosić za to powyższe opłaty. Ochrona środowiska i oczyszczanie go są działaniami Państwa i Unii Europejskiej wymagającymi ogromnych nakładów finansowych. W pierwszej kolejności powinny być one ponoszone przez podmioty zanieczyszczające. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7, 7a, 75, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 268 ust. 1 pkt 2) i pkt 3) w zw. z art. 271 p.w., § 6 i 10 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 162) ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.