II OSK 1003/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1584/21 w sprawie ze skargi K. G. i M. M. na czynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia budynku z gminnej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K.G. i M. M. solidarnie na rzecz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1584/21 oddalił skargę K. G. i M. M. (dalej: skarżący) na czynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 12 marca 2021 r. znak KZ-BED.4120.146.2020.RTY w przedmiocie odmowy wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków karty adresowej budynku przy ul. [...] w W. Sąd Wojewódzki stwierdził, że okoliczności przemawiające za odmową wykreślenia przedmiotowego budynku z gminnej ewidencji budynków zostały wskazane skarżącym w piśmie organu z 12 marca 2021 r., w którym odniesiono się do treści art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm., dalej uozoz) wyjaśniając powody, dla których - w jego ocenie - obiekt ten nadal posiada wartości zabytkowe. Jednocześnie organ zanegował ustalenia opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 7 grudnia 2020 r., do czego był uprawniony. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie można zarzucić organowi, że dokonał oceny przesłanek do wyłączenia budynku z gminnej ewidencji zabytków w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny sprawy. Skarżący, kwestionując samo włączenie budynku do gminnej ewidencji zabytków, nie wskazali konkretnych okoliczności, które zaszły od czasu ujęcia tego budynku w gminnej ewidencji zabytków (24 lipca 2012 r.), a które mogłyby świadczyć o tym, że budynek ten utracił wartości, którymi kierował się organ włączając go do tej ewidencji w 2012 r. 2. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 3 pkt 1 i 2 uozoz polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu, co doprowadziło do błędnej kwalifikacji budynku i ustalenia, że ww. nieruchomość posiada wartość historyczną, która pozwala uznać ją za zabytek, w sytuacji gdy Narodowy Instytut Dziedzictwa w opinii sporządzonej na zlecenie Dyrektora Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków nie wykazał, że nieruchomość reprezentuje wartość artystyczną, historyczną i naukową, która zasługiwałaby na ochronę w rozumieniu przepisów uozoz, a ponadto, że w wyniku błędnych oznaczeń nieruchomość została omyłkowo ujęta w gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy, w rezultacie czego naruszony został art. 22 ust. 5 uozoz, poprzez ujęcie w gminnej ewidencji zabytków ww. nieruchomości i odmowę jej wykreślenia z tej ewidencji; b) art. 22 ust. 4 i 5 uozoz poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że ujęcie ww. budynku w gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy jest prawidłowe, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy jej wykreślenia z tej ewidencji, podczas gdy brak było podstaw do jego ujęcia w tejże ewidencji, a tym samym wpisanie tego obiektu do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło bez podstawy prawnej; c) art. 22 ust. 4 uozoz w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 uozoz w zw. z § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661 ze zm., dalej rozporządzenie) poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że karta adresowa zabytku może zostać włączona do gminnej ewidencji zabytków bez sprawdzenia danych zawartych w karcie pod kątem zgodności ze stanem faktycznym, a tym samym zaakceptowaniem włączenia karty dot. ww. nieruchomości do ewidencji zabytków m.st. Warszawy i uznaniem, że nieruchomość ta spełnia przesłanki do uznania jej za zabytek, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy jej wykreślenia z tej ewidencji, podczas gdy brak było podstaw do takiego uznania, a tym samym wpisanie tego obiektu do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło bez podstawy prawnej; 2) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, dalej Pusa), art. 3 § 2 pkt 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), co polegało na oddaleniu skargi a przez to zaakceptowaniu naruszenia przez organy art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa) i tym samym rozstrzygnięcie sprawy bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęciu przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy niezgodnie z regułami postępowania dowodowego, w tym zasadami prawidłowej oceny dowodów, poprzez: przyjęcie za prawidłowe uznanie za nieuzasadnione zarzuty dotyczące braku podstaw do ujęcia ww. nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy prawidłowe, obiektywne i całościowe rozpatrzenie materiału dowodowego powinno prowadzić do wniosku, że ww. budynek nie ma i nigdy nie miał wartości zabytkowej, a tym samym wpisanie tego obiektu do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło bez podstawy prawnej; przyjęcie za prawidłowe niezastosowanie przez organy reguł postępowania dowodowego i w konsekwencji brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przejawiający się brakiem pełnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, tj. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności powodów, dla których nieruchomości zostały uznane za zabytek i włączone do ewidencji, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że ww. budynek posiada wartość historyczną i zabytkową i powinien być wpisany do gminnej ewidencji zabytków, a w konsekwencji oddalenia skargi; b) art. 1 § 1 i 2 Pusa, art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, art. 151 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, co polegało na rozstrzygnięciu sprawy bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz zaakceptowaniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organy art. 75 oraz art. 80 Kpa, polegające na przyjęciu ustaleń faktycznych i przypisaniu im rozstrzygającego znaczenia wyłącznie w oparciu o subiektywny wybór i analizę niektórych dowodów przeprowadzonych w sprawie, co przejawiało się m.in. brakiem uzasadnienia krytycznej oceny opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa i nie danie jej wiary, podczas gdy przepis art. 80 Kpa wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego, który w tych okolicznościach należało w całości poddać ocenie; c) art. 135 Ppsa poprzez akceptację zaniechania przez organ czynności zmierzających do wykreślenia nieruchomości skarżących z gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy, podczas gdy wpis do tej ewidencji odbył się z naruszeniem prawa i przy braku wymaganych podstaw, a tym samym akceptację zaniechania doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej dotyczącej prawnego charakteru gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 4 uozoz Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Gminna ewidencja zabytków nie jest jednak żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 uozoz. Skutkiem wpisu do gminnej ewidencji zabytków jest natomiast obowiązek uzgodnienia m.in. decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy te należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola legalności odmowy wyłączenia karty adresowej z gminnej ewidencji zabytków, nie zaś samo włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji. 4.3. W związku z powyższym Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku nie dokonywał kontroli legalności sporządzenia karty zabytku i umieszczenia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Rolą Sądu Wojewódzkiego w przedmiotowej sprawie było zweryfikowanie, czy organ prawidłowo odniósł się do tego, czy po włączeniu nieruchomości do ewidencji zabytków zaszły takie okoliczności, które oznaczałyby utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej nieruchomości objętej kartą adresową. Stosownie do treści § 16 ust. 1 rozporządzenia kartę ewidencyjną nieruchomości, która przestała być zabytkiem, wyłącza się z ewidencji oraz przechowuje w archiwum zakładowym Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 4 i 5 uozoz oraz art. 22 ust. 4 uozoz w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 uozoz w zw. z § 17 i § 18 rozporządzenia kwestionujące samą prawidłowość ujęcia ww. budynku w gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy jako wykraczające poza granice niniejszej sprawy dotyczącej wyłączenia karty z ewidencji zabytków są nieusprawiedliwione. 4.4. Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle przepisów uozoz zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia lub wyłączenia karty danego obiektu do (lub z) ewidencji, i w związku z tym nie wydaje w tym zakresie decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego zapatrywania jest odstąpienie od wymogu wydania rozstrzygnięcia w sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, kontrolując legalność zaskarżonej czynności. Nie znajdują więc w tym zakresie zastosowania przepisy art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 11 oraz art. 75 i art. 80 Kpa. Tym samym pierwsze dwa zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie tych przepisów są nieusprawiedliwione. 4.5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 Ppsa, to w tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że organ na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenił, iż po włączeniu nieruchomości do ewidencji nie zaszły takie okoliczności, które oznaczałaby utratę, stosownie do treści z art. 3 pkt 2 uozoz, wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, Organ stwierdził, że ww. budynek został wybudowany w latach 1951-1955 jako uzupełnienie międzywojennego układu zabudowy [...], nawiązuje do stylu architektury lat trzydziestych poprzez m.in. prostą formę budynku, gabaryt, sposób zagospodarowania działki. Dokonane modernizacje budynku nie wpływają negatywnie zarówno na sam obiekt jak i jego otoczenie, a zatem brak jest podstaw do usunięcia obiektu z gminnej ewidencji zabytków. Jednocześnie poddano krytycznej ocenie ustalenia opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 7 grudnia 2020 r., wskazując na istotny walor dokumentacyjny obiektu jako realizacji powojennej, zrealizowanej w okresie obowiązywania doktryny socrealizmu, ale o cechach charakterystycznych dla okresu lat 30 XX w. 4.6. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 4.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.