I SAB/Wr 434/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz–Rajchman (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Kieres Asesor WSA Anna Kuczyńska – Szczytkowska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: D. H. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi D. H. (dalej: Strona, Skarżąca) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Jak wynikało z akt sprawy w dniu 30 grudnia 2022 r. Strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Do wniosku załączono szereg dokumentów. Pismem z dnia 27 lutego 2023 r. Strona wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłość Wojewody w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Pismem z dnia 20 marca 2023 r. przedłożono brakujące dokumenty i wniesiono o przyspieszenie postępowania. W dniu 7 czerwca 2023 r. organ wystąpił do Policji, ABW i Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP Strony stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Odpowiedź właściwych służb wpłynęła do organu w dniu 14 lipca 2023 r. Ponadto odrębnym pismem z dnia 7 czerwca 2023 r. wezwano Stronę do dostarczenia dodatkowych dokumentów. Pismami datowanymi na dzień 24 sierpnia 2023 r. i 21 września 2023 r. Skarżąca wniosła kolejne ponaglenia. W dniu 29 września 2023 r. Strona wniosła skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Wnioskowała o: - stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wyznaczenie organowi 14-dniowego terminu do załatwienia sprawy, - przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 5000 złotych na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., - skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym bez przeprowadzania rozprawy, - zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103) w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie przez Wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Z kolei na mocy art. 100d ww. ustawy ww. termin dot. nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania został przedłużony do dnia 4 marca 2024 r. Organ powołał się również wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2059/22 w którym wyrażono pogląd, że art. 100c i art.100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie mają zastosowania tylko do obywateli Ukrainy lecz do obywateli każdego państwa. W uzasadnieniu organ wskazał również, że terminy rozpatrywania wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych uległy wydłużeniu z uwagi na lawinowy wzrost ilości wpływających wniosków oraz trudności w uzupełnieniu braków kadrowych w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Oceniając powyższe działanie organu należy wyjaśnić definicję pojęcia bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym, która jest uregulowana w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 poz. 775, dalej: k.p.a.), jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przepisy szczególne w tej sprawie zawarte są w ustawie z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm., dalej: u.o.c., ustawa o cudzoziemcach). Definicja bezczynności potwierdza, że obecnie "bezczynność" sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Regulacje odnoszące się do wymogów sprawnego prowadzenia postępowania ustawodawca sformułował między innymi w art. 12 k.p.a., w myśl którego organy administracji, mają działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie maksymalnie 3 miesięcy. Rozpatrując wniesioną skargę należy ponownie wyjaśnić, że kwestie dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce (pobyt rezydenta długoterminowego UE) określa ustawa o cudzoziemcach. W dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 91 dalej ustawa zmieniająca, nowelizacja). W myśl art. 223 ust. 1 ustawy zmieniającej do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 206-210. Zgodnie natomiast z art. 210 tej ustawy decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Zgodnie z art. 223 ust. 2 ustawy termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. 3. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały kończy się w terminie 90 dni. 4. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 3, biegnie od dnia uzupełnienia braków. Sąd zauważa, że art. 210 ustawy zmieniającej nie określa, w jakim terminie, organ powinien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz przedłożenia dokumentów niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy. Nie oznacza to jednak, że organ w tym zakresie nie jest związany żadnym terminem. W konsekwencji art. 210 ustawy zmieniającej nie wyłącza zastosowania ogólnych regulacji kodeksowych, w tym wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasady szybkości postępowania, jak również wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. obowiązku organu załatwiania spraw przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki, mającej w istocie walor ogólnej zasady postępowania i w tym sensie powiązanym z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy (art. 35 § 2 k.p.a.). Niezmienione pozostały zasady, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. W ocenie Sądu postępowanie organu od momentu wpływu wniosku strony do skierowania do strony wezwania, należy oceniać z punktu widzenia wyżej wymienionych regulacji kodeksowych. Złożenie wniosku w przedmiocie udzielania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE obligowało zatem organ do jego niezwłocznej weryfikacji, ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane i jakie dokumenty w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy i stosownie do okoliczności podjęcia odpowiednich czynności. Podkreślić należy, że weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie, a więc bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności (por. Anna Golęba, (w:) Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2015). Jak wynika z akt sprawy Skarżąca złożyła wniosek w dniu 30 grudnia 2022 r. Następnie w dniu 7 czerwca 2023 r. – a zatem po upływie prawie 6 miesięcy od daty złożenia wniosku – organ wystąpił do właściwych służb zwracając się o przekazanie informacji, czy pobyt strony na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Odpowiedź właściwych służb wpłynęła do organu w dniu 14 lipca 2023 r. I jak wynika z akt sprawy to do dnia wniesienia skargi tj. do 29 września 2023 r. a zatem przez okres prawie 9 miesięcy, organ nie wydał decyzji w sprawie. Biorąc pod uwagę sposób działania Wojewody w tej sprawie, Sąd przyjął, że organ dopuścił się bezczynności w jej prowadzeniu (pkt I sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że sprawa Skarżącej nie została zakończona w terminie wskazanym przez ustawodawcę w art. 210 u.o.c. Dokonując oceny sposobu prowadzenia sprawy przez Wojewodę, należy mieć na względzie, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek zawiadomień strony informujących ją o niemożności dotrzymania ustawowych terminów na załatwienie sprawy i o przyczynach występujących w sprawie opóźnień. Biorąc jednak pod uwagę czas trwania postępowania, do momentu wniesienia skargi do Sądu oraz fakt, że Wojewoda przekroczył wyznaczony mu termin 6 miesięcy na rozpoznanie sprawy o niespełna dwa miesiące (Sąd uwzględnił również czas oczekiwania organu na odpowiedź służb), Sąd przyjął, że stwierdzona bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania Sąd przyjął, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd wyznaczając organowi termin 60 dni do zakończenia postępowania (wbrew żądaniom zawartym w skardze) wziął pod uwagę fakt, że w związku z wybuchem wojny w Ukrainie i związanym z nią napływem bardzo dużej grupy cudzoziemców do Polski, praca urzędów administracji jest utrudniona z przyczyn całkowicie od tych organów niezależnych (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związanym wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że opisana wyżej postawa organu wobec Strony postępowania administracyjnego nie uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 – 4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdza, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Przepis art. 100c tej ustawy może bowiem, co do zasady, znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowań - z wniosków obcokrajowców - obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych sprawy Skarżąca choć jest obywatelem Ukrainy, to otrzymała zezwolenie na pobyt czasowy i pracę do dnia 5 grudnia 2023 r. wydane przez Wojewodę.