II OSK 385/24

Dnia 5 lutego 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 809/23 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 809/23, oddalił skargę R. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 28 kwietnia 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 28 grudnia 2022 r. o nakazaniu skarżącemu na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanej w konstrukcji drewnianej wraz z tarasem na poziomie pierwszego piętra, o powierzchni zabudowy 23,90 m², zlokalizowanej od strony podwórka nieruchomości położonej na działce nr [...] przy ul. [...] w K. W skardze kasacyjnej od tego wyroku, zaskarżając go w całości, skarżący zarzucił naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zarzucono naruszenie: 1/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja organu drugiej instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniami przepisów postępowania z zakresu gromadzenia i oceny materiału dowodowego, polegającymi na zaniechaniu wszechstronnego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy oraz na przeprowadzeniu jego dowolnej a nie swobodnej oceny, które to naruszenie przepisów postępowania skutkowało: a) błędnym ustaleniem, że wznoszony przez skarżącego obiekt budowlany stanowił rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego w konstrukcji drewnianej, podczas gdy przedmiotowy obiekt budowlany stanowił wyłącznie wiatę o powierzchni zabudowy 23,90 m², która nie przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie stanowi jego integralnej części, b) błędnym ustaleniem w zakresie tego, że wzniesiona przez skarżącego wiata nie jest wolnostojąca, z uwagi na wykorzystywane łączniki i kotwy oraz błędnym ustaleniem, że wygląd i budowa obiektu nie wskazują jakoby miał on pełnić funkcję głównie ochronną, a nadto błędnym ustaleniem, że wzniesienie przez skarżącego budynku miało na celu powiększenie przestrzeni balkonowej, bowiem ustalenia te są subiektywne i nieznajdujące potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, następstwem czego stały się błędne ustalenia Sądu pierwszej instancji, że wzniesiona przez skarżącego konstrukcja nie stanowi wiaty wolnostojącej, 2/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu drugiej instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mającymi wpływ na wynik postępowania, które uzasadniało uchylenie tych decyzji w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: 1/ art. 49e pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351) w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że wykonany przez inwestora obiekt budowlany stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i jako taki wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji legalizacyjnej, podczas gdy wzniesiony przez skarżącego obiekt budowlany stanowi wyłącznie wiatę (obiekt niepołączony w sposób trwały z przylegającym budynkiem, posiadający ażurowe ściany) i nie wymagał pozwolenia na budowę, co powoduje, że wydanie w stosunku do takiego obiektu decyzji nakazującej jego rozbiórkę jest niedopuszczalne; zdaniem skarżącego kasacyjnie, powyższe doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów władzy publicznej, 2/ art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie stanowi wiaty w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy w rzeczywistości obiekt ten stanowi wyłącznie nieprzylegającą bezpośrednio do budynku mieszkalnego jednorodzinnego wiatę, co implikuje wniosek, że w odniesieniu do takowego obiektu budowlanego wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w ogóle nie jest wymagane. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W każdym przypadku zażądano zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych oraz zrzeczono się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie podstawy kasacyjne dotyczą w istocie jednej kwestii, mianowicie czy wykonane przez skarżącego roboty budowlane stanowiły budowę wiaty, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, czy rozbudowę domu jednorodzinnego, przy którym konstrukcję stanowiącą efekt wykonanych robót budowlanych postawiono. Zaznaczyć przy tym należy, że w skardze kasacyjnej mimo podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego nie kwestionuje się istotnych ustaleń faktycznych. Nie kwestionuje się tego, że drewniana konstrukcja, która powstała w wyniku wykonanych robót budowlanych, znajduje się w odległości 6 cm od płyty balkonowej, co umożliwia przejście z domu na płaski dach tej konstrukcji. Nie kwestionuje się też tego, że ta drewniana konstrukcja została przytwierdzona do domu za pomocą łączników oraz stalowych kotew. W końcu nie kwestionuje się też tego, że dach drewnianej konstrukcji jest w istocie tarasem, na który wychodzi się z domu jednorodzinnego, przy którym konstrukcja ta stoi. W ocenie NSA podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia przepisów postępowania w istocie mają na celu zakwestionowanie oceny prawnej ustalonych okoliczności faktycznych, w szczególności uznania, że wykonana konstrukcja drewniana nie jest wiatą w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz rozbudową domu jednorodzinnego. Jest oczywiste, że taka ocena prawna może nastręczać trudności, gdyż nie ma ustawowej definicji ani wiaty, ani rozbudowy obiektu budowlanego. W związku z tym należy przede wszystkim sięgnąć do znaczeń tych słów w języku powszechnym, a także zastanowić się nad celem przepisów, w których są one używane. W języku powszechnym rozbudowa zwykle oznacza powiększenie czegoś, co zostało wcześniej zbudowane. O rozbudowie obiektu budowlanego mowa jest przede wszystkim w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, w którym zdefiniowano budowę i z którego wynika, że rozbudowa obiektu budowlanego jest jedną z postaci budowy. Z kolei budowa, jak wynika z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, jest jedną z postaci robót budowlanych. To wszystko oznacza, że rozbudowa obiektu budowlanego jest jedną z postaci robót budowlanych, co z kolei świadczy o tym, że wyodrębnienie rozbudowy obiektu budowlanego miało na celu poddanie tego rodzaju działań reglamentacji przewidzianej w Prawie budowlanym, przede wszystkim wynikającemu z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Taka reglamentacja wydaje się racjonalna, w szczególności w odniesieniu do rozbudowy obiektów budowanych, których budowa wymagała pozwolenia na budowę, a także w sytuacji, w której budowa mniejszych obiektów budowlanych nie jest reglamentowana (nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia), zaś ich rozbudowa mogłaby doprowadzić do przekroczenia kryterium zwalniającego z reglamentacji. Jeżeli chodzi o wiatę, to w języku powszechnym zwykle oznacza ona lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach. W Prawie budowlanym o wiacie mowa jest obecnie przede wszystkim art. 29, w którym budowę wiat w zależności od skomplikowania konstrukcji, wysokości, powierzchni zabudowy, przeznaczenia, funkcji, usytuowania, liczby i zakresu oddziaływania zwalnia się tylko z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zarówno z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i obowiązku zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 14 i 32 oraz ust. 2 pkt 2, 5 i 33). Ratio legis tych przepisów wydaje się oczywiste. Budowa niewielkiej wiaty nie pociąga za sobą takiego ryzyka stworzenia zagrożenia bezpieczeństwa oraz naruszenia praw osób trzecich, aby wymagana była reglamentacja tego rodzaju działania poprzez obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Jest to również widoczne w przypadku art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, którym budowę niektórych wiat zwolniono z obowiązku zarówno uzyskania pozwolenia na budowę, jak i dokonania zgłoszenia. Przede wszystkim chodzi o budowę wiaty na działce już zabudowanej budynkiem mieszkalnym lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, o niewielkiej powierzchni zabudowy, bowiem do 50 m2, i w liczbie nie większej niż dwie wiaty na każde 1000 m2 powierzchni działki. Budowa wiaty lub nawet wiat w takich okolicznościach rzeczywiście nie stwarza znacznego ryzyka zagrożenia bezpieczeństwa lub naruszenia praw osób trzecich. Jednakże w przypadku budowy takiej wiaty, która w rzeczywistości ma stanowić powiększenie budynku mieszkalnego, może już powstać większe ryzyko zagrożenia w szczególności praw osób trzecich. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Drewniana konstrukcja została usytuowana w taki sposób, że w rzeczywistości ma ona zwiększyć budynek mieszkalny poprzez wykonanie tarasu i zadaszonej części pod tym tarasem. W związku z tym zasadnie organy administracji uznały, że doszło do rozbudowy domu jednorodzinnego, a nie do budowy wiaty w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Rzeczywista funkcja wybudowanej konstrukcji drewnianej jest widoczna na znajdujących się w aktach administracyjnych licznych zdjęciach. Z tych zdjęć wynika też możliwość naruszenia praw osób trzecich, gdyż dom jednorodzinny, którego rozbudowę ta konstrukcja w istocie stanowi, jest jednym z domów w zabudowie szeregowej. Gdyby ta konstrukcja została wybudowana tak, jak to zostało zaplanowane w dokonanym w sprawie zgłoszeniu, a więc w większym oddaleniu od domu jednorodzinnego, po prostu w głębi ogrodu, a nie tuż przy wyjściu z domu na ogród, można by było uznać, że jest to wiata podpadająca pod powołany przepis. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że zawarte w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne nie są zasadne. W tym stanie rzeczy, wobec niezasadności podstaw kasacyjnych, NSA na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.