II SA/Gl 1574/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 kwietnia 2020 r. nr SKO.OS/41.9/40/2020/1274/DG w przedmiocie kary za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne oddala skargę. Prezydent Miasta B. (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 11 grudnia 2019 roku, znak: [...] , działając na podstawie art. 9n ust. 6, art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 399 z późn. zm. – w brzmieniu z 2019 r. – dalej: u.c.p.g.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary za przekazanie sprawozdania po terminie orzekł o nałożeniu na J. W., prowadzącego działalność gospodarczą, kary pieniężnej w wysokości 16.100 zł za przekazanie do organu po terminie półrocznego sprawozdania zerowego podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta B. za I półrocze 2018 r. W odwołaniu strona nie zgodziła się z ww. decyzją, zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz procesowego, w tym art. 9n ust. 6 u.c.p.g. w zw. z art. 9n ust. 1 u.c.p.g., art. 7, 10, 77 §1 k.p.a. i in. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) decyzją z dnia 8 kwietnia 2020 roku, znak SKO.OS/41.9/40/2020/1274/DG, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało m. in., że strona jako podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy B. (w okresie jw.), wobec ich nieodbierania był zobligowany na podstawie art. 9n ust. 1 w związku z art. 9n ust. 6 u.c.p.g. do przekazania Prezydentowi Miasta (w terminie do dnia 31 lipca 2018 r.) sprawozdania zerowego. Strona nie wypełniła powyższego obowiązku. Sprawozdanie zerowe opatrzone datą 7 stycznia 2019 r. zostało złożone osobiście w siedzibie organu I instancji w dniu 8 stycznia 2019 r., wskutek telefonicznej informacji od pracownika tegoż organu odnośnie do braku przedłożenia przez stronę ww. dokumentu. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Strona nie poinformowała organu we właściwym czasie o definitywnym zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie. Tym samym w sensie prawnym strona, jako prowadząca działalność w omawianym zakresie, była zobligowana do wykonywania ustawowo nałożonych nań obowiązków, w tym zwłaszcza terminowego składania sprawozdań. Przedmiot działalności określony we wpisie powinien być wykonywany w sposób stały. Nieakceptowalna jest z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa i codziennych potrzeb ludności sytuacja, w której podmiot bez wskazania jakichkolwiek przesłanek, dopiero na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, informuje o zaprzestaniu działalności. Działanie takie należy uznać za spóźnione. To na stronie ciąży obowiązek informacyjny. Jeżeli więc podmiot profesjonalny nie dokonał aktu staranności, muszą go obciążać konsekwencje prawne. Skargę na powyższą decyzję wniósł przez pełnomocnika skarżący. Zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 9n ust. 6 u.c.p.g. w zw. z art. 9n ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 236 z późn. zm. – dalej: p.p.), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący jest podmiotem "odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" zobowiązanym do złożenia sprawozdania zerowego za ww. okres w związku z nieodbieraniem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, gdy skarżący pomimo wpisu do rejestru działalności regulowanej nigdy nie prowadził faktycznie działalności gospodarczej polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości; b) art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. w zw. z art. 9n ust. 6 u.c.p.g. i art. 9n ust. 1 u.c.p.g., poprzez błędną wykładnię i uznanie skarżącego za "przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości", podczas gdy w rzeczywistości skarżący jest jedynie wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, natomiast faktycznie nigdy tej działalności nie wykonywał, a w konsekwencji nie stanowi podmiotu, który podlega karze na mocy art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.; a także przez błędne uznanie, że norma ta przewiduje sankcję za niezłożenie "sprawozdania zerowego", podczas gdy norma ta stanowi, że karze pieniężnej podlega przedsiębiorca, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n, a nie sprawozdanie zerowe, o którym mowa w art. 9n ust. 6 – w ocenie skarżącego tych dwóch pojęć nie można utożsamiać; 2) przepisu prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedoniesienie się przez organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do przedstawionych dowodów z dokumentów świadczących o nieodbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości już od momentu wpisu skarżącego do rejestru działalności regulowanej oraz lakoniczne wyjaśnienie powodów dla których organ uznał, że treść przepisów u.c.p.g. jednoznacznie przesądza o możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego w sytuacji, gdy równie uprawniony jest pogląd przeciwny. Nadto, z ostrożności, na wypadek nieuwzględniania przez Sąd powyższych zarzutów, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to: 1) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu wskutek jego błędnej wykładni i nieodstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, pomimo zaistnienia przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji, gdy naruszenie prawa jakiego dopuścił się skarżący można uznać za znikome i skarżący zaprzestał dalszego naruszania prawa, składając brakujące sprawozdanie niezwłocznie po wezwaniu; 2) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i odstąpienia przez organ od ugruntowanej praktyki, co w rezultacie doprowadziło do wydania trzech decyzji wobec skarżącego, podczas gdy w podobnym stanie faktycznym i prawnym w stosunku do innego podmiotu organ swą decyzją odstąpił od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, uznając że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszeń, co w efekcie doprowadziło do odstąpienia od praktyki rozstrzygania spraw w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 953/20, skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazano m. in., że strona skarżąca, mimo wpisania jej do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, nigdy takich usług nie świadczyła. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r. wprowadzono jednak dla tego rodzaju podmiotów obowiązek składania sprawozdań zerowych w okresach półrocznych (następnie rocznych). Sąd administracyjny podzielił wykładnię prawa materialnego dokonaną przez organ, że niezłożenie sprawozdania zerowego przez podmiot, który nigdy nie prowadził działalności rejestrowanej, skutkuje nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej z mocy art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Taki wniosek wynika z jednolitego rozumienia pojęcia "podmiotu odbierającego odpady komunalne". Przepis art. 9x ust. 6 u.p.c.g. jednoznacznie odsyła do ust. 1, stanowiąc o obowiązkach podmiotu odbierającego odpady komunalne, który w danym okresie nie ich odbierał. Zatem chodzi o każdy podmiot, wpisany do ewidencji. Strona skarżąca nie mogła uniknąć odpowiedzialności z tytułu złożenia po terminie sprawozdania zerowego powołując się na nieznajdujący zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 189f § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2024 r., sygn. III OSK 4698/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej ww. skarżącego uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu wskazano m. in., że w orzecznictwie istniały rozbieżności co do możliwości stosowania art. 189f k.p.a. do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia ww. administracyjnych kar pieniężnych. Z tego względu w uchwale z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, podjętej w składzie 7 sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g. stosuje się art. 189f k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w ww. wyroku i w uchwale z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. III OPS 1/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Sąd obecnie orzeka w sprawie po raz kolejny, po ww. wyrokach WSA i NSA. Jednocześnie "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby" (art. 170 p.p.s.a.). NSA w przywołanym wcześniej wyroku, którym niniejszy Sąd jest związany, wyraźnie wskazał, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości miał obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe, jeżeli w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych. Okoliczność, że pomimo zarejestrowanej działalności przedsiębiorca nie odbierał faktycznie odpadów, nie zwalniała go z obowiązku sporządzenia i złożenia sprawozdania. Przepisy wręcz obligowały go do złożenia tzw. sprawozdania zerowego (art. 9n ust. 6 u.c.p.g.). NSA wskazał również wyraźnie, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach rozdziału 4d u.c.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a. Stąd szczegółowe rozważania w powyższym zakresie, wobec związania tut. Sądu wyrokiem NSA, są zbędne. SKO poczyniło konkretne rozważania w zakresie braku podstaw do zastosowania art. 189f k.p.a. Uwzględniono tu indywidualne okoliczności sprawy, czemu dano wyraz w szczegółowym i obszernym uzasadnieniu (art. 107 § 3 k.p.a.). Ustawodawca jako jeden z rodzajów sprawozdań, które powinny były być składane, wyróżnił "sprawozdania zerowe" (art. 9n ust. 1 i 6 u.c.p.g.). Za niedopełnienie tego obowiązku przewidział administracyjną karę pieniężną (art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 6 u.c.p.g.). Należy zauważyć, że obowiązek złożenia sprawozdania, także "zerowego", powstawał z mocy prawa (art. 9n ust. 6 w zw. z ust. 2 u.c.p.g.), zatem nie było konieczne wzywanie przez organ do wypełnienia ww. zobowiązania. Podmiot profesjonalnie wykonujący zarejestrowaną działalność gospodarczą ma obowiązek stosowania się do regulacji powszechnie obowiązujących. Wiążą one nie tylko przedsiębiorcę, ale i tut. Sąd. Nie można zatem zasadnie argumentować, że gdyby organ poinformował przedsiębiorcę o ww. obowiązku wcześniej, to ten wypełniłby go niezwłocznie. Art. 9i u.c.p.g. wyraźnie przy tym wskazywał, że "W przypadku zakończenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie 14 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania tej działalności, wniosek o wykreślenie z rejestru." Jednocześnie w złożonym z opóźnieniem sprawozdaniu zerowym, podpisanym przez przedsiębiorcę, wprost określał się on, wpisując swe dane, jako "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości". Twierdzenie, że skoro przedsiębiorca nie rozpoczął wykonywania działalności tego rodzaju, to ww. przepis go nie obowiązywał, nie może zostać zaakceptowane. Rozpoczęcie działalności gospodarczej wcale nie musiało wiązać się z faktycznym odbieraniem odpadów. Już sam fakt zorganizowania i zarejestrowania takiej działalności świadczył o jej rozpoczęciu oraz o powstaniu obowiązków publicznoprawnych. Uzyskanie przychodów nie jest konieczne dla uznania, iż mamy do czynienia z działalnością gospodarczą, bowiem przedsiębiorcy niekiedy wręcz ponoszą straty nie wykonując swych czynności (z różnych powodów – z wyboru, z braku klientów, z powodu choroby, gdy są osobami fizycznymi, itp.). Nie zmienia to wszystko ich statusu przedsiębiorców. Brak faktycznego wykonywania danej działalności gospodarczej na terenie gminy nie może być zatem okolicznością usprawiedliwiającą, zwłaszcza jeśli nie dopełniono obowiązku określonego w art. 9i u.c.p.g. Przedsiębiorca nie może obecnie z własnych zaniedbań czerpać korzyści (w postaci odstąpienia od nałożenia kary). Nie są one żadną okolicznością usprawiedliwiającą, lecz wręcz przeciwnie – obciążającą. Strona, jako przedsiębiorca funkcjonujący w obrocie gospodarczym, powinna była należycie dbać o własny interes gospodarczy, przy uwzględnieniu podwyższonego kryterium starannego działania wymaganego od podmiotów profesjonalnych. W tym zakresie powinna mieć świadomość ciążących na niej z mocy prawa obowiązków oraz konsekwencji zachowań (działań/zaniechań) im uchybiającym. Gmina także miała i ma ustawowo nałożone obowiązki w zakresie gospodarki odpadami, w tym np. obowiązek sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 9q ust. 1 u.c.p.g.). Za ich niedopełnienie, w tym złożenie sprawozdania nierzetelnego, mogła zostać na nią nałożona administracyjna kara pieniężna (art. 9z ust. 1 pkt 1 i 2 i in. u.c.p.g.). Kara taka dotyczy faktycznie społeczności lokalnej ją tworzącej. Na gminie co prawda spoczywają ustawowe obowiązki, natomiast sam odbiór odpadów jest prowadzony przez inne podmioty, które wykonują tu zadania z zakresu użyteczności publicznej. Ich zaniedbania wpływają na sytuację samej gminy i mieszkańców. Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowany ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ów obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na niewypełnienie go. Nie można doprowadzać do sytuacji, że zasadą stanie się odstępowanie od nakładania kar w tym zakresie, a wyjątkiem ich nakładanie. Z uwagi na naruszenie prawa, które – w ocenie SKO i Sądu – nie miało charakteru znikomego, nie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Przywoływane w toku postępowania przez stronę skarżącą rozstrzygnięcia administracyjne zapadłe w innych sprawach nie mają tu znaczenia, bowiem Sąd nie kontroluje tamtych spraw, rozstrzygając w granicach zaskarżenia. Nadto dotyczyły one innych sytuacji faktycznych. Nie można wykluczyć, że w innych przypadkach zaistniały przesłanki zastosowania art. 189f §1 k.p.a., tak jak nie można wykluczyć, że gdyby przywołane przez stronę decyzje zostały poddane kontroli sądowej, zostałyby uchylone. W toku postępowania nie pojawiały się także wątpliwości co do stanu faktycznego lub prawnego, które należałoby rozstrzygać na korzyść strony (art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców). Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Fakty relewantne prawnie zostały ustalone na podstawie zgromadzonych dowodów i nie było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 – 3 k.p.a. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7, 7a, 7b, 8 § 1 i 2, 10 § 1, 11, 12, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1, 189d pkt 1, 2, 5, 189f § 1 pkt 1, § 2 i 3 k.p.a., art. 8, 10 ust. 2, 11 ust. 1, art. 12 ustawy – Prawo przedsiębiorców, art. 9n ust. 1, 2 i 6, art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.