III OSK 6436/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządcy masy sanacyjnej A. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1833/20 w sprawie ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej A. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 26 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zarządcy masy sanacyjnej A. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w O. (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 26 czerwca 2020 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że od 4 czerwca do 7 września 2018 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę interwencyjną w zakładzie spółki. W czasie kontroli, rozpoczętej w związku z pożarem, który miał miejsce na terenie zakładu w niedzielę 3 czerwca 2018 r., ustalono że spółka narusza warunki posiadanego pozwolenia zintegrowanego. Następnie 6 lipca 2018 r. przeprowadzono wizję terenową z udziałem przedstawicieli Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku, którzy w sporządzonej notatce służbowej stwierdzili, że przy uwzględnieniu przeciwpożarowego zaopatrzenia zakładu (przeciwpożarowy zbiornik wodny o pojemności 200 m3) odpady nie są składowane z uwzględnieniem maksymalnej ilości w jednej hałdzie przyjętej na podstawie obliczonej gęstości obciążenia ogniowego, a także minimalnej odległości między hałdami oraz od obiektów i granicy lasu. Powyższe ustalenia zostały odnotowane w protokole kontroli z 7 września 2018 r. wraz z dokumentacją fotograficzną. Strona odmówiła podpisania protokołu. Spółka nie wniosła uwag do protokołu w terminie na dokonanie tej czynności. W dniu 8 października 2018 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska rozpoczął kolejną, planową kontrolę dotyczącą gospodarowania odpadami na terenie zakładu. Natomiast po wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, organ kontynuował kontrolę rozpoczętą 8 października 2018 r., która potwierdziła naruszenia opisane w protokole kontroli. Ustalenia z tej kontroli zostały odnotowane w protokole kontroli z 7 czerwca 2019 r. Przedstawiciel spółki odmówił podpisania protokołu kontroli i pismem z 13 czerwca 2019 r. wniósł do niego uwagi i zastrzeżenia. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 3 września 2019 r. wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 100 000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z decyzją Marszałka Województwa Podlaskiego z 23 grudnia 2014 r. (zmienioną decyzją z 2 marca 2015 r. i decyzją z 4 stycznia 2017 r.) udzielającą pozwolenia zintegrowanego na eksploatację instalacji [...] zlokalizowanej w S. Naruszenie zostało stwierdzone 4 czerwca 2018 r. Spółka wniosła odwołanie od decyzji z 3 września 2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 26 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 3 września 2019 r. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że eksploatacja przedmiotowej instalacji wymagała uzyskania pozwolenia zintegrowanego, którego zgodnie z art. 181 ust. 1 pkt 1 z ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. – dalej: p.o.ś.) zostało udzielone spółce przez organ ochrony środowiska. Rozwiązania zawarte w art. 181 p.o.ś. mają charakter generalny i znajdą zastosowanie do pozwoleń wydawanych na gruncie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach). Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił natomiast art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Stwierdzenie naruszeń w zakresie gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym było bezsporne i dało podstawę do wymierzenia spółce administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym. Natomiast w ocenie spółki, przepis art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach nie mógł stanowić podstawy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w przypadku naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego, bowiem ma zastosowanie jedynie w przypadku naruszenia warunków zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Sąd I instancji dokonał analizy przepisów ustawy o odpadach i na tej podstawie stwierdził, że przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie i przetwarzanie odpadów oraz, że pozwolenie zintegrowane zwalnia odpowiednio z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Ponadto, jeżeli pozwolenie zintegrowane obejmujące zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów jest jednocześnie odpowiednio zezwoleniem na zbieranie lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub też zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, to norma z art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach mogła stanowić podstawę do wymierzenia spółce administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym. Ponadto 6 września 2019 r. wszedł w życie art. 45 ust. 5a ustawy o odpadach, dodany ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579). Wynika z niego jednoznacznie, że jeżeli pozwolenie zintegrowane obejmuje zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, to staje się odpowiednio zezwoleniem na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach w związku z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 45 ust. 9 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 45 ust. 5a ustawy o odpadach. Polegało to na uznaniu, że przepisy te mogły obejmować sankcjonowanie uchybień dotyczących działalności prowadzonej na podstawie pozwolenia zintegrowanego, podczas, gdy przepisy te odnoszą się wyłącznie do określonych decyzji z zakresu gospodarki odpadami, wśród których nie wymieniono pozwoleń zintegrowanych. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Alternatywnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej. Ponadto, alternatywnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Spółka wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Istota sporu na obecnym etapie postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy norma z art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach może stanowić podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, jeżeli gospodarowanie to odbywa się na podstawie pozwolenia zintegrowanego, a nie zezwolenia wymienionego expressis verbis w art. 41 ustawy o odpadach, do którego to przepisu odsyła art. 194 ust. 5 cytowanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie podzielając stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej. Wynika to nie tylko z literalnej i systemowej wykładni przepisów ustawy o odpadach, ale również z systemowej i funkcjonalnej wykładni przepisów regulujących instrumenty prawne ochrony środowiska w Polsce. Na wstępie jedynie należy zaznaczyć, że bez znaczenia dla dalszych rozważań są cytowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (ale niepowołane jako podstawy kasacyjne) przepisy prawa unijnego stanowiące źródło regulacji instytucji pozwolenia zintegrowanego w polskim porządku prawnym. Istota pozwolenia zintegrowanego nie budzi w tej sprawie wątpliwości. Pozwolenie to jest środkiem prawnym realizacji idei zintegrowanego zarządzenia emisjami do środowiska, wprowadzonym dyrektywą Rady 96/61/WE z 24 września 1996 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U.UE.L.1996.257.26) i rozwiniętym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych i emisji pochodzących z chowu zwierząt gospodarskich (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U.UE.L.2010.334.17). Pozwolenie zintegrowane ma z założenia obejmować całość oddziaływań na środowisko i zastępować wszelkie pozwolenia sektorowe, a także niektóre zezwolenia. Do tych zezwoleń zaliczają się zezwolenia, o których stanowi art. 41 ustawy o odpadach, a więc zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów (decyzja łączna). Nie ulega też wątpliwości, że literalne odczytanie normy prawnej z art. 194 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o odpadach, zgodnie z którą "administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41", może prowadzić do wniosku, że wymierzenie tego rodzaju kary możliwe jest wyłącznie w przypadku naruszenia jednego z trzech, wymienionych wyżej zezwoleń. Tego rodzaju literalna wykładnia, ograniczona do analizy wyłącznie jednego przepisu, jest jednak nieuprawniona. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 8 ustawy o odpadach, pozwolenie na wytwarzanie odpadów, o którym stanowi art. 45 ust. 6, jest jednocześnie odpowiednio zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest jednym z pozwoleń emisyjnych, uregulowanym w art. 181 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. Z art. 45 ust. 6 ustawy o odpadach wynika natomiast, że właściwy organ, wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów, uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Może być bowiem tak, że wytwórca odpadów, który prowadzi zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, może być zwolniony z obowiązku uzyskania odrębnego zezwolenia na prowadzenie tej działalności, jeżeli posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów (art. 46 ust. 4 ustawy o odpadach). Jak więc wynika z powyższych przepisów, w takiej sytuacji pozwolenie na wytwarzanie odpadów musi zawierać wymagania przewidziane w zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów i jest jednocześnie odpowiednio zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Ponadto, z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się podmiot zobowiązany do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, co wynika wprost z art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Jeżeli natomiast pozwolenie zintegrowane obejmuje zbieranie odpadów lub ich przetwarzanie, odpowiednio stosuje się art. 45 ust. 8 ustawy o odpadach (co wynika z art. 45 ust. 9 ustawy o odpadach). Oznacza to, że w takiej sytuacji pozwolenie zintegrowane jest jednocześnie odpowiednio zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. W konsekwencji, jeżeli pozwolenie zintegrowane obejmuje zbieranie odpadów lub ich przetwarzanie, to podmiot posiadający tego rodzaju pozwolenie jest zwolniony z obowiązku uzyskania jednego z zezwoleń, o których stanowi art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, ponieważ pozwolenie zintegrowane jest jednym z zezwoleń wymienionych w tym przepisie. Naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego będącego jednocześnie zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów skutkuje nałożeniem na podmiot naruszający to pozwolenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Powyższa wykładnia przepisów ustawy o odpadach oraz ustawy Prawo ochrony środowiska znajduje oparcie również w wykładni funkcjonalnej i systemowej. Przede wszystkim przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie przewidują możliwości wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego będącego jednocześnie zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, chociaż ustawa ta zawiera normy regulujące środki finansowo-prawne ochrony środowiska, w tym administracyjne kary pieniężne. Przyjmując, że przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska oraz przepisy ustawy o odpadach w przypadku pozwoleń zintegrowanych będących jednocześnie zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, regulują kompleksowo działalność w zakresie gospodarki odpadami objętą koniecznością uzyskania pozwolenia zintegrowanego, uzasadniony jest wniosek, że administracyjne kary pieniężne za naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego uregulowane są tylko w jednym z tych aktów prawnych. Brak tego rodzaju regulacji w ustawie Prawo ochrony środowiska oznacza, że zastosowanie znajdą tu przepisy ustawy u odpadach tj. art. 194 ust. 5 tej ustawy. Podzielenie stanowiska spółki prowadziłoby natomiast do niedopuszczalnego wniosku, że podmiot naruszający warunki pozwolenia zintegrowanego będącego jednocześnie zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, były zwolniony z tego rodzaju odpowiedzialności finansowo-prawnej. Nieuprawniony jest pogląd, że naruszenie jednego z zezwoleń, o których wprost stanowi art. 41 ustawy o odpadach skutkuje nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej, a naruszenie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji w zakresie gospodarki odpadami, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (art. 201 ust. 1 p.o.ś.), zwolnione jest z tego rodzaju odpowiedzialności. Tego rodzaju ujęcie byłoby również sprzeczne z wyrażoną w art. 7 p.o.ś. zasadą "zanieczyszczający płaci", która oznacza odpowiedzialność finansową sprawcy w pełnym zakresie za szkody spowodowane przez własną działalność prowadzoną z przekroczeniem określonych standardów (zasada "zanieczyszczający płaci" w wąskim ujęciu – por. P. Korzeniowski, Zasady ogólne w regulacjach ustawowych, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 78). Oczywiście mając na uwadze sankcyjny charakter art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, a w konsekwencji konieczność ścisłej wykładni tego rodzaju normy, powyższe rozważania mają charakter wyłącznie uzupełniający. Zasadnicze znaczenie ma bowiem art. 45 ust. 9 w związku z art. 45 ust. 8 i w związku z art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, z których wprost wynika, że pozwolenie zintegrowane obejmujące zbieranie odpadów lub ich przetwarzanie jest jednocześnie odpowiednio zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, a więc jednym z zezwoleń z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, do którego wprost odsyła art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.