II SA/Ke 21/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na akt Starosty Opatowskiego z dnia 13 listopada 2024 r. znak: CAZ.6613.28.NF.2024 w przedmiocie negatywnego rozpatrzeniu wniosku o wydanie bonu na zasiedlenie uchyla zaskarżony akt oraz akt Starosty Opatowskiego z 27 września 2024 r. znak: CAZ.6613.28.NF.2024. Wnioskiem z dnia 6 września 2024 r. J. S. zwróciła się do Starosty Opatowskiego o przyznanie bonu na zasiedlenie w wysokości 15.648 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zamieszkania w związku z podjęciem poza miejscem dotychczasowego zamieszkania zatrudnienia. W treści wniosku jako miejsce zamieszkania wnioskodawczyni wskazała adres w Opatowie przy ul. Nagórnej I/7, zaś jako miejsce zamieszkania w związku z podjęciem zatrudnienia – Rzeszów, Kopisto 11/213. Ten ostatni adres wskazano również jako adres korespondencyjny. Pismem z dnia 27 września 2024 r. Starosta Opatowski poinformował J. S. o negatywnym rozpatrzeniu ww. wniosku. Jak podniesiono, powodem takiego rozstrzygnięcia był fakt, że adres korespondencyjny wskazany we wniosku jest taki sam jak miejscowość, do której wnioskodawczyni zamierza się przeprowadzić, w związku z czym zachodzi prawdopodobieństwo, że przebywała i przebywa w miejscowości R., do której zgodnie ze złożonym wnioskiem będzie się przesiedlać. W związku z tym zdaniem organu nie dochodzi do faktycznej zmiany miejsca zamieszkania. J. S. złożyła do tego samego organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z 12 października 2024 r.). Starosta Opatowski w piśmie z 30 listopada 2024 r. znak: CAZ.6613.28.NF.2024 poinformował o negatywnym rozpoznaniu tegoż wniosku, podtrzymując dotychczasową argumentację w tym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. akt Starosty Opatowskiego z 30 listopada 2024 r. złożyła J. S., wnosząc o uchylenie w całości skarżonego aktu oraz o orzeczenie o jej uprawnieniu do przyznania przez stronę przeciwną bonu na zasiedlenie, zgodnie z art. 146 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a. Wniosła także o przyznanie od strony przeciwnej zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając swe stanowisko skarżąca podniosła, że wypełniła wszystkie wymogi i przesłanki przewidziane w przepisie aby móc otrzymać bon na zasiedlenie. Organ natomiast oparł się przy odmowie udzielenia tego bonu na własnych przypuszczeniach ujętych w postaci prawdopodobieństwa, że już mieszka w miejscu do którego ma się przesiedlić, tj. do Rzeszowa. Tę kwestię wyjaśniała na piśmie stronie przeciwnej, ale bez efektu. Organ tymczasem powinien opierać się nie na przypuszczeniach, ale na dowodach. Takie są bowiem zasady wypływające z postępowania administracyjnego, z przepisów ogólnych i szczegółowych Kodeksu postępowania administracyjnego. Dowody wskazane w tej ustawie nie powinny być pomijane przez stronę przeciwną. O zasadach i wymogach dowodzenia mówi również oraz je kształtuje nauka prawa i postępowania administracyjnego oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, także w przypadku gdy chodzi o niekwalifikowane akty administracyjne. Przedmiotowy akt został wydany bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Nie zostały przez stronę przeciwną uznane za dowód oświadczenia skarżącej wyrażone w piśmie z dnia 12 października 2024 r. (wpłynęło do organu dnia 17 października 2024 r.). Działanie strony przeciwnej nie jest zgodne z zasadami i przepisami postępowania dowodowego regulowanego K.p.a. Skoro wypełniła wymogi ustawowe do przyznania bonu na zasiedlenie w myśl art. 66n ust. 1 pkt 1 - pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, to taki bon winien być jej przyznany. Odmowa przyznania bonu na zasiedlenie, czyli negatywne przez stronę przeciwną rozstrzygnięcie i rozpatrzenie wniosku stanowi w ostateczności akt administracyjny (pismo organu administracyjnego z dnia 13 listopada 2024 r.) z zakresu administracji publicznej wywierający skutek w zakresie jej uprawnień lub obowiązków. Z tego względu, podlega pod jurysdykcję miejscową Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, wskazując że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że możliwość przyznania bonu na zasiedlenie wiąże się ze zmianą miejsca zamieszkania jako okoliczności przyszłej, warunkowej, związanej z uzyskaniem pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Tymczasem w niniejszym przypadku – wobec wskazania we wniosku adresu korespondencyjnego w R., tożsamego z adresem przyszłego zamieszkania – przesiedlenie nastąpiło przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Ponadto wszelka korespondencja kierowana przez bezrobotną do Urzędu w Opatowie była nadawana z placówek na terenie R.. Nielogicznym zdaniem organu jest przyjęcie argumentacji wnioskodawczyni i zaaprobowanie faktu, że wskazuje adres korespondencyjny lokalu mieszkalnego, z którego jeszcze nie korzysta. Nie można tego uznać także za błąd pisarski. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 66n ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. na datę wydania zaskarżonego aktu Dz.U. z 2024 r. poz. 475 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.", na wniosek bezrobotnego do 30 roku życia starosta, na podstawie umowy, może przyznać bon na zasiedlenie w związku z podjęciem przez niego poza miejscem dotychczasowego zamieszkania zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej, jeżeli: 1) z tytułu ich wykonywania będzie osiągał wynagrodzenie lub przychód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę brutto miesięcznie oraz będzie podlegał ubezpieczeniom społecznym; 2) odległość od miejsca dotychczasowego zamieszkania do miejscowości, w której bezrobotny zamieszka w związku z podjęciem zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej wynosi co najmniej 80 km lub czas dojazdu do tej miejscowości i powrotu do miejsca dotychczasowego zamieszkania środkami transportu zbiorowego przekracza łącznie co najmniej 3 godziny dziennie; 3) będzie pozostawał w zatrudnieniu, wykonywał inną pracę zarobkową lub będzie prowadził działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy. Ponieważ przepisy ustawy nie przewidują wyraźnie formy decyzji rozstrzygającej o przyznaniu lub odmowie przyznania bonu na zasiedlenie na podstawie art. 66n ust. 1 i nast. u.p.z., to ustalenie czy też odmowa przyznania tego prawa stanowi inny niż określony w pkt 1-3 akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wśród bowiem spraw wymienionych w art. 9 ust. 1 pkt 14 u.p.z., ustawodawca nie przewidział wydawania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania bonu na zasiedlenie (por. też m.in. wyrok WSA w Kielcach z 22 lipca 2020 r., sygn. II SA/Ke 518/20). Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że w rozpatrywanym przypadku Starosta de facto dwukrotnie rozpoznał wniosek skarżącej o wydanie bonu na zasiedlenie – pismami z 27 września 2024 r. i z 30 listopada 2024 r. – w tym drugim przypadku na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Obydwa akty zawierały takie samo – negatywne – rozstrzygnięcie, ze wskazaniem tych samych motywów. Z uwagi na fakt, że ustawa nie przewiduje procedury odwoławczej od rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania bonu na zasiedlenie, brak było podstaw do rozpoznania przez Starostę "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" czy też "wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Już z tej przyczyny zaskarżony akt należało uchylić (por. też w tym zakresie wyrok WSA w Krakowie z 26 listopada 2020 r., sygn. III SA/Kr 736/20). Sąd rozpatruje jednak całość sprawy administracyjnej i w tych ramach doszedł do przekonania, że również rozstrzygnięcie podjęte w dniu 27 września 2024 r. jest wadliwe i podlega uchyleniu (z uwagi na fakt, że argumentacja aktów była jednakowa, powody merytoryczne uchylenia odnoszą się zresztą w równym stopniu do obu z nich). Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd może ocenić legalność wszystkich podjętych w granicach danej sprawy administracyjnej aktów administracyjnych. Trzeba przy tym odnotować, że jakkolwiek skarga w przypadku aktu z 27 września 2024 r. została wniesiona z uchybieniem terminu, skarżąca nie została pouczona o prawie i sposobie zaskarżenia tego aktu, w związku z czym Sąd uznał, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącej (art. 53 § 2 zd. 2 p.p.s.a.). Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy po pierwsze należy podnieść, że w ocenie Sądu treść art. 66n ust. 1 u.p.z., zgodnie z którym "(...) na wniosek bezrobotnego (...) starosta (...) może przyznać bon na zasiedlenie w związku z podjęciem przez niego poza miejscem dotychczasowego zamieszkania zatrudnienia (...)", nie przesądza jednoznacznie, że środki przyznane w ramach bonu mają dotyczyć wyłącznie przyszłego (po przyznaniu bonu) zamieszkania w miejscu podjęcia docelowego zatrudnienia. Należy zauważyć, że w niniejszym przypadku skarżąca wniosek o przyznanie bonu złożyła w dniu 9 września 2024 r., dołączając do niego deklarację pracodawcy o zamiarze zatrudnienia na okres 13 miesięcy w [...] w R. na stanowisku lekarza stażysty, wystawioną w dniu 5 września 2024 r. Złożenie wniosku wiąże się zatem z posiadaniem już aktualnej deklaracji pracodawcy o zamiarze zatrudnienia. To zaś może wymagać bieżącego zamieszkania w nowej miejscowości jeszcze przed rozpatrzeniem wniosku i przyznaniem środków w ramach bonu na zasiedlenie, co przecież nie wyklucza tego, że skarżąca faktycznie zmienia miejsce zamieszkania w celu podjęcia zatrudnienia i potrzebuje środków na ten cel. W ocenie Sądu odmowa przyznania bonu w takiej sytuacji mijałaby się z zamierzeniem ustawodawcy wprowadzającego tę instytucję. Korelacja czasowa między uzyskaniem zatrudnienia a rozpoznaniem wniosku, które może nie zakończyć się wyłącznie przed jedną instancją administracyjną (i niekoniecznie na etapie postępowania przed organami), prowadzi do wniosku, że niejednokrotnie za nieuwzględniające celu uregulowania ustawowego należałoby uznać orzeczenie o odmowie przyznania omawianej pomocy w sytuacji, gdy wnioskodawca angażując początkowo własne siły i środki podjął zatrudnienie w innej miejscowości – w warunkach określonych w art. 66n ust. 1 u.p.z. Po drugie zdaniem Sądu pochopnym i nieznajdującym uzasadnionych podstaw jest twierdzenie, że skarżąca nie zmienia faktycznie miejsca zamieszkania, wyłącznie w oparciu o wskazanie we wniosku o przyznanie bonu na zasiedlenie określonego adresu korespondencyjnego. Nie można wykluczyć, że adres taki ma charakter wyłącznie "techniczny" i nie wiąże się z faktycznym przebywaniem danej osoby w tym właśnie miejscu. Zwłaszcza, że w tym samym wniosku skarżąca wskazała również adres zamieszkania w Opatowie. Tej ostatniej okoliczności organ również nie wziął pod uwagę. Podkreślenia wymaga, że akty o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wydawane są poza tokiem postępowania administracyjnego. Postępowanie poprzedzające wydanie tego aktu nie jest postępowaniem regulowanym przepisami prawa. Brak prawnie unormowanej procedury nie zwalnia jednak organu administracji od dopełnienia podstawowych obowiązków, składających się na proces stosowania prawa, a więc w szczególności obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, na podstawie dopuszczonych w szczególności dokumentów urzędowych. Kontrola sądowoadministracyjna aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) obejmuje bowiem prawidłowość ustaleń faktycznych, które zweryfikowano jako dające podstawę do jego wydania (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1355/21). W ocenie Sądu Starosta Opatowski nie wywiązał się z powyższych obowiązków w sposób należyty, opierając swe ustalenia co do braku faktycznej zmiany miejsca zamieszkania wyłącznie na podstawie wskazanego adresu do korespondencji. Niezależnie od tego – jak już wspomniano – w ocenie Sądu organ przyjął błędne założenie, że przyznanie bonu na zasiedlenie w każdym stanie faktycznym musi poprzedzać zmianę miejsca zamieszkania związaną z podjęciem zatrudnienia. Skoro zaś tak, to również fakt nadawania przesyłek kierowanych do organu z terenu Rzeszowa (pomijając jego istotność dla ustaleń faktycznych) nie ma w niniejszym przypadku przesądzającego znaczenia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zarówno zaskarżony akt, jak i poprzedzający go akt z 27 września 2024 r. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu.