I OSK 48/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K., B.K., S.N., B.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1765/20 w sprawie ze skargi A.K., B.K., S.N., B.N. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1765/20, oddalił skargę A.K., B.K., S.N. i B.N. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Sąd I instancji nie znalazł podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek, błędów, istotnych braków, czy niejasności. Biegła w sposób szczegółowy i przejrzysty wyjaśniła zastosowane podejście, sposób wyceny, podstawę prawną oraz scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Przedstawiła chronologię działań, które doprowadziły do ustalenia wartości szacowanej i prawidłowo, logicznie uzasadniła wynik końcowy. Operat szacunkowy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących - nie zawiera zatem wad powodujący naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia. Prawidłowe było też stanowisko organów orzekających w kwestii ustalenia wartości ograniczonego prawa rzeczowego - prawa użytkowania ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości na rzecz P. S.A. w P. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu nie było żadnych wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość obciążona była ograniczonym prawem rzeczowy na rzecz P. S.A. w P., które zostało ujawnione w dziale III księdze wieczystej Kw nr [...]. Prawo to - w świetle art. 12 ust. 4c specustawy drogowej - wygasło w mocy prawa w dniu, w którym decyzja zrid stała się ostateczna, tj. 24 listopada 2017r. Dlatego też, zgodnie z art. 18 ust. 1d specustawy drogowej organy uprawnione były do wypłaty ustalonego odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego - prawa użytkowania, którego wartość została określona prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A.K., B.K., S.N. i B.N. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi, pomimo, że w ocenie Sądu organ nie zapewnił Skarżącemu czynnego prawa udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w konsekwencji spowodowało, że strona pozbawiona została możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w szczególności poprzez zgłoszenie zastrzeżeń i ustosunkowania się do opinii uzupełniającej rzeczoznawcy majątkowego i zapoznania się z nowym materiałem dowodowym w sprawie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ Skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy tj.: pominięto i zaniechano rozpatrzenia dowodów złożonych w toku postępowania w postaci złożonych dokumentów, w tym aktu notarialnego z 2005 r. oraz oświadczeń Skarżących o odstąpieniu od umowy z dnia [...] sierpnia 2018 r., co w konsekwencji doprowadziło do tego, że biegły nie dysponował całym materiałem dowodowym w sprawie. W związku z powyższym, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnieśli: 1. w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania sądowo- administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według, norm przepisanych. 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze, dalej "p.p.s.a), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy zasadnie ustaliły kwotę odszkodowania w wysokości 60 545 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego – użytkowania, przysługującego P. S.A., ustanowionego na działce [...] (z podziału której powstała działka [...]), na podstawie aktu notarialnego z [...] października 2005 r., sporządzonego przed notariuszem M.K. rep. nr [...]. Zdaniem organów miały one taki obowiązek, bowiem wynikał on z przepisów specustawy drogowej. Z kolei zdaniem skarżących kasacyjnie bezpodstawnie uznano, że użytkowanie w dalszym ciągu istniało, w wyniku czego odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia użytkowania bezpodstawnie zostało ustalone i wypłacone na rzecz P. S.A. W pierwszej kolejności należy wskazać na szczególny charakter ustawy, której przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięć w analizowanej sprawie. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm. – dalej "specustawa drogowa") ma charakter tzw. specustawy, tj. - zgodnie z definicją słownikową - "specjalnej ustawy uchwalonej w celu rozwiązania doraźnego problemu, zagadnienia". Ratio legis komentowanej ustawy sprowadza się do przyspieszenia procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce. Stosownie do treści art. 12 ust. 4c specustawy jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. W myśl art. 12 ust. 4f odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (czyli nieruchomości, które na skutek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego) przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały (art. 18 ust. 1d). Z przytoczonych przepisów wynika, że ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje, że wygasają ograniczone prawa rzeczowe ustanowione na nieruchomościach, które z mocy prawa (na skutek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej) stały się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Nieruchomości, na których planowana jest inwestycja drogowa przejmowana są bez obciążeń prawnych. Z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego osobom, które takie prawo przysługiwało należy się odszkodowanie. Należy zauważyć, że przytoczone powyżej przepisy specustawy stanowią kompletną regulację w zakresie: ustanowienia prawa do odszkodowania, ustalenia kwoty odszkodowania oraz określenia osób, którym przysługuje prawo do odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomościach, które z mocy prawa, w trybie specustawy drogowej, przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W analizowanej sprawie decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] czerwca 2017 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ( decyzja zrid) stała się ostateczna z dniem 24 listopada 2017 r. tj. w dacie wydania decyzji odwoławczej przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Ponadto należy zauważyć, że w księdze wieczystej mogą być ujawnione, poza własnością i użytkowaniem wieczystym, także ograniczone prawa rzeczowe: użytkowanie, służebność, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Choć wpisy ograniczonych praw rzeczowych do księgi wieczystej mają charakter deklaratoryjny (z wyjątkiem, co do zasady, hipoteki), to jednak z wpisami tych praw do księgi wieczystej wiążą się dwa istotne domniemania prawne (prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, prawo wykreślone nie istnieje). Następstwem tych domniemań jest, że ograniczone prawa rzeczowe wpisane do księgi wieczystej są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1916 ze zm., dalej - u.k.w.h.). Biorąc pod uwagę wyżej przytoczone regulacje, w dacie 24 listopada 2017 r. prawo własności działki nr [...] o pow. 0,0643 ha, przysługujące dotychczasowym współwłaścicielom, przeszło na własność Skarbu Państwa, natomiast ustanowione na tej działce na rzecz P. S.A. ograniczone prawo rzeczowe (użytkowanie), wpisane do księgi wieczystej nr [...], wygasło. W tych okolicznościach pismo z dnia 29 sierpnia 2018 r. (czyli po dacie uostatecznienia się decyzji zrid) zatytułowane "Oświadczenie o odstąpieniu od umowy" nie miało już żadnego wpływu na byt prawny ograniczonego prawa rzeczowego, ustanowionego w 2005 r., bowiem w dacie składania powyższego oświadczenia skarżący nie byli już współwłaścicielami działki nr [...], a ustanowione prawo użytkowania wygasło. Brak jest więc podstaw prawnych, aby uznać, że w dacie sporządzania operatu szacunkowego prawo użytkowania nie istniało, bowiem zostało wypowiedziane pismem z 29 sierpnia 2018 r. Tym samym niesłuszne jest stanowisko skarżących odnoszące się bezzasadności ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania na rzecz P. Słusznie zatem biegły rzeczoznawca, opierając się na rozdziale 3 specustawy drogowej oraz przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) - dalej jako "ugn" i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze zawarte w obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), ustaliła odszkodowanie, w tym także odszkodowanie za wygasłe użytkowanie, przysługujące P. S.A. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis ten stanowi, iż wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z § 38 ust. 1 ww. rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości. Przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi natomiast, że przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów SN z 27 lutego 2019 r., (III CZP 30/18; OSNC 2019, Nr 9, poz. 87), "ten legalny mechanizm ustalania wartości rynkowej nieruchomości wskazuje, że wśród czynników decydujących o tej wartości mieszczą się nie tylko cechy fizyczne nieruchomości, ale równorzędny z nimi jest cel oszacowania, a istniejące obciążenie uwzględnia się tylko wówczas, gdy powoduje zmniejszenie wartości nieruchomości; z kolei zmniejszenie wartości to różnica spowodowana istnieniem obciążenia". Stanowisko to jest podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Ponadto wartość ograniczonego prawa rzeczowego zgodnie z wyżej przywołanymi regulacjami prawnymi ustała się wg stanu z daty uostatecznienia się decyzji zrid, a cen z dnia ustalenia odszkodowania. W tej sytuacji zawarty w § 5 aktu notarialnego z [...] października 2005 r. zapis dotyczący określenia wartości prawa użytkowania na potrzeby ustalenia opłat z tytułu sporządzenia aktu notarialnego, nie ma znaczenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za wygaśniecie ograniczonego prawa rzeczowego. Bowiem to nie zapisy umowy ustanawiającej to prawo stanowią podstawę ustalenia wartości wygasłego ograniczonego prawa rzeczowego, ale ww. przepisy specustawy drogowej. Z powyższych względów za bezzasadne należy uznać zarzutu opisane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Również zarzut przeprowadzenia postępowania z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, w rozumieniu art. 10 § 1 k.p.a., należało uznać za uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z ugruntowanego orzecznictwa NSA wynika, że dla skuteczności zarzutu naruszenia tej zasady, koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie powinna zatem wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyroki NSA z: 20 kwietnia 2023 r., II OSK 842/20, 18 maja 2023r., III OSK 6/22, 6 czerwca 2023 r., II GSK 1536/21, 20 czerwca 2023 r., II OSK 2157/20 publik. CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazali, by wskazane przez nich uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a., uniemożliwiło skarżącym kasacyjnie podjęcie czynności procesowych polegających na doręczeniu organowi pierwszej instancji pisma z dnia 25 września 2018 r. wraz z załączonym oświadczeniem o odstąpieniu od umowy prawa użytkowania oraz odpisem aktu notarialnego rep. A nr [...]. Uniemożliwiono im również odniesienie się do - jako to określono- meritum uzupełniającej opinii biegłej. Jednak z akt sprawy wynika, że stan prawny przejętej nieruchomości został ustalony na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów. Z wpisu w dziale III księgi wieczystej nr [...], wg stanu z dnia 28 kwietnia 2018 r. wynika, że w dacie [...] października 2017 r. prawo użytkowania istniało i było ustanowione na rzecz P. S.A., na podstawie aktu notarialnego z [...] października 2005 r. umowy. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że skoro wpisy w księgach wieczystych korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, to ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą tych wpisów podważać, ani prowadzić w tym kierunku postępowania. Natomiast kwestia wypowiedzenia umowy użytkowania po dacie uostatecznienia się decyzji zrid oraz kwestia zapisów w akcie notarialnym z 2005 r. zostały opisane wyżej jako okoliczności irelewantne w niniejszej sprawie. Podobnie należy uznać także odnośnie możliwości odniesienia się przez skarżących kasacyjnie do pisma biegłej, które wpłynęło do organu I instancji 8 sierpnia 2018 r. Należy przy tym zauważyć, że pismo to nie stanowiło uzupełniającej opinii, ale było odniesieniem się przez biegłą do zarzutów zgłoszonych przez skarżących kasacyjnie do operatu szacunkowego z dnia 17 maja 2018 r. odnośnie konieczności ustalenia odszkodowania za wygasłe użytkowanie w wysokości 1000 zł, tak jak wynika to zapisu w akcie notarialnym z 2005 r. Wszystkie te kwestie nie dotyczą zatem nowych okoliczności, ale stanowią w istocie jedynie polemikę ze stanowiskiem organów oraz Sądu wojewódzkiego. Powyższe nie daje zatem podstaw do uznania, że sprostanie przez organ I instancji wymogom określonym w art. 10 § 1 k.p.a. doprowadziłoby do osiągnięcia przez skarżących kasacyjnie celu w postaci wykazania wygaśnięcia prawa użytkowania. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine p.p.s.a.