III SA/Po 717/20

Dnia 7 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi stowarzyszenia A w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) – na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( t. j. Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej u.f.p.) oraz art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 kpa utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] marca 2010 r. w części dotyczącej orzeczenia o obowiązku zwrotu przez stronę skarżącą kwoty dotacji [...] zł jako pobranej w nadmiernej wysokości – wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi od [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] marca 2010 r. zobowiązywała stronę do zwrotu określonych kwot dotacji celowej na realizację zadania – "Prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów uzależnień – Promocja życia zdrowego, wolnego od uzależnień wśród mieszkańców P. i gminy L.". Ogólny koszt realizacji zadania okazał się niższy od pierwotnie założonego, a wydatki pokryte z dotacji miały większy procentowy udział w kosztach realizacji projektu niż przewidywała umowa. Kontrola wykazała, że nie dokonano w terminie zapłaty za fakturę w kwocie [...]zł, w przypadku 2 punktów z programu dokonano rozliczenia w zawyżonym stosunku procentowym wobec kosztorysu (o kwotę [...]zł i [...] zł). Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w zakresie kwoty [...]zł wraz z odsetkami, powołując się na uzasadnienie orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (wskazano w nim, że kwota ta nie powinna podlegać zwrotowi). SKO wskazało, że podstawą prawną decyzji jest art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Nie doszło ponadto do rażącego naruszenia prawa, gdyż przepisy są sformułowane ogólnie i wymagają dokonania ich interpretacji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie może rozstrzygać o wyborze jednej z możliwych interpretacji przepisów. SKO po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdziło, że decyzja powinna zostać utrzymana w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. SKO wskazało, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zakres działania organu jest odmienny od zwykłego postępowania administracyjnego, albowiem w tym pierwszym postępowaniu przedmiotem badania organu są wyłącznie wady decyzji wskazane w powyższym przepisie. W ocenie organu kwestionowana decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, ani też z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą decyzji był art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 u.f.p. W kwestii zarzutu rażącego naruszenia prawa organ wskazał, że sformułowania "pobrania dotacji w nadmiernej wysokości" oraz "wysokości wyższej niż określona w umowie", jako pojęcia ogólne, wymagają określonej interpretacji. Jest to związane z dokonaniem merytorycznej oceny decyzji, co wykracza poza zakres postępowania w kwestii stwierdzenia jej nieważności. Konieczne jest bowiem zbadanie kosztorysu załączonego do umowy, w którym wskazano całkowity koszt poszczególnych wydatków oraz postanowień o procentowym udziale wydatków pokrywanych z dotacji w stosunku do ogólnego kosztu przedsięwzięcia. Zdaniem SKO nie wystąpiła zatem przesłanka rażącego naruszenia prawa. Nie ma bowiem sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a stanowiącym jego podstawę przepisem prawa. Przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji nie mogły być ponadto zastosowane bezpośrednio, wymagały bowiem dokonania odpowiedniej wykładni. W skardze do WSA w Poznaniu strona wniosła o uchylenie obu decyzji, ze względu na "powierzchowne zbadanie zasadności wydania" decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] marca 2010 r. Ponadto w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. pełnomocnik strony skarżącej skonkretyzował zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w nich uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, zważywszy zwłaszcza na aktualną sytuację epidemiczną oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały dodatkowo uprzedzone pismem z dnia [...] lutego 2021 r., co dało im możliwość zajęcia ewentualnego dalszego stanowiska w sprawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Przedmiotem sporu jest prawidłowość powyższych decyzji SKO, które nie stwierdziły przesłanek normatywnych nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] marca 2010 r. - w części dotyczącej orzeczenia o obowiązku zwrotu przez stronę skarżącą kwoty dotacji [...] zł jako pobranej w nadmiernej wysokości – wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi od [...] lutego 2011 r. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] marca 2010 r. zobowiązywała stronę generalnie do zwrotu określonych kwot dotacji celowej na realizację zadania – "Prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów uzależnień – Promocja życia zdrowego, wolnego od uzależnień wśród mieszkańców P. i gminy L." na podstawie umowy z dnia [...] stycznia 2010 r. Na skutek dokonanej kontroli ustalono, że ogólny koszt realizacji zadania okazał się niższy od pierwotnie założonego, a wydatki pokryte z dotacji miały większy procentowy udział w kosztach realizacji projektu niż przewidywała umowa. Kontrola wykazała m. in., że nie dokonano w terminie zapłaty kwoty [...]zł na rzecz Spólki A, a w przypadku kolejnych wydatków związanych z realizacją programu dokonano rozliczenia w zawyżonym stosunku procentowym wobec kosztorysu (tj. o kwotę [...]zł i [...] zł). Strona wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w zakresie kwoty [...]zł wraz z odsetkami, powołując się na uzasadnienie orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, albowiem wskazano w nim, że kwota ta nie powinna podlegać zwrotowi. Należy wskazać, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zdaniem Sądu SKO prawidłowo wskazało w uzasadnieniu decyzji, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zakres działania organu jest inny niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem badania przez organ w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji są wyłącznie wady decyzji wskazane w powyższym przepisie prawnym tj. w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może zatem dojść do ponownego merytorycznego rozpoznania danej sprawy, tak jak w postępowaniu odwoławczym postępowania zwykłego, albowiem organ bada jedynie istnienie normatywnych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13 "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się bowiem – jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w w/w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy więc wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją". W ocenie strony skarżącej kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa (a więc wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji unormowane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dla stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia naruszenie prawa musi być kwalifikowane do stopnia rażącego - powstającego wówczas, gdy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie nie są realizowane w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, ale tak, jak gdyby do ich przeciwieństwa, poprzez zanegowanie w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Aby można było mówić o nieważności spowodowanej rażącym naruszeniem prawa, pomiędzy określonym przepisem prawa a podjętym w decyzji rozstrzygnięciem musi zachodzić oczywista sprzeczność, powodująca, że akt taki - pomimo jego ostateczności - nie może pozostawać w obrocie prawnym. W tym miejscu należy przypomnieć, że pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14). Zarzut ten jest w ocenie Sądu bezzasadny. Podstawą decyzji był art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 u.f.p. Powyższe przepisy zostały wyraźnie powołane w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] marca 2010 r. Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.). . Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p.). Na podstawie art. 252 ust. 6 u.f.p.) odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Niezasadny był, opisany w skardze, zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy gdy zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy treścią sentencji decyzji a przepisem prawnym, który został powołany jako podstawa prawna danej decyzji. Do rażącego naruszenia prawa nie dochodzi wtedy, gdy określony przepis nie jest jednoznaczny i dopuszcza określone możliwości interpretacyjne. Oceny interpretacji takiego przepisu dokonuje się ewentualnie w postępowaniu zwyczajnym, w ramach postępowania odwoławczego. Z tego powodu - w zakresie zarzutu rażącego naruszenia prawa - zdaniem Sądu organ prawidłowo wskazał, że sformułowania "pobrania dotacji w nadmiernej wysokości" oraz "wysokości wyższej niż określona w umowie" jako pojęcia ogólne wymagają określonej interpretacji. Jest to zatem czynność bezpośrednio związana z dokonaniem merytorycznej oceny decyzji, co wykracza poza zakres postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Jest to bowiem możliwe jedynie w ramach postępowania odwoławczego w administracyjnym postępowaniu zwyczajnym. Prawidłowo organ wskazał, że dla dokonania takiej interpretacji konieczne jest zbadanie kosztorysu załączonego do umowy (gdzie wskazano całkowity koszt poszczególnych wydatków) oraz postanowień o procentowym udziale wydatków pokrywanych z dotacji w stosunku do ogólnego kosztu przedsięwzięcia. WSA stwierdza, że SKO w P. prawidłowo wskazało, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a, stanowiącym podstawę jego wydania, przepisem prawa. Przepisy prawa stanowiące podstawę decyzji podlegały wykładni dokonywanej przez właściwy organ administracji publicznej . Ze względu na brak przesłanek normatywnych, uregulowanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. WSA stwierdza, że wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] marca 2010 r. w części dotyczącej orzeczenia o obowiązku zwrotu przez stronę skarżącą kwoty dotacji [...] zł jako pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi od [...] lutego 2011 r., był niezasadny. W ramach kontrolowanej sprawy organ w sposób prawidłowy dokonał analizy i nie stwierdził żadnej z podstaw do stwierdzenia nieważności ww. ostatecznej decyzji. W świetle powyższych rozważań WSA na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.