I SA/Wa 1929/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania A.W., decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2018 r., nr [...] umarzającą postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] , sprostowaną postanowieniem z [...] września 2017 r., nr [...]. Decyzja Ministra Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego: Wojewoda [...] ostateczną decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] września 2017 r., uchylił decyzję Starosty [...] z [...] maja 2015 r., nr [...] i orzekł o zwrocie na rzecz U.F., D.F., W.S., K.K. i T.S. nieruchomości położonej w [...], obręb [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2 oraz część działki nr [...] (projektowana działka nr [...]), oznaczonej na mapie zgodnie z projektem podziału jako działka nr [...] o pow. [...] m2, o łącznej powierzchni [...] m2 (działka nr [...] i projektowana działka nr [...]), objętej księgą wieczystą nr [...]. Wniesiona na tę decyzję skarga oddalona została prawomocnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 31/17. Pismem z [...] lutego 2018 r. A.W., wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] zarzucając jej, że została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to wobec pozbawienia jej możliwości udziału w postępowaniu, choć przynależy jej w nim przymiot strony jako najemcy nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego. O wydaniu decyzji miała się natomiast dowiedzieć pod koniec stycznia 2018 r. od nowego właściciela. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] uwzględniając żądanie A.W. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z [...] września 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., orzekł o jego umorzeniu. Nie kwestionując przysługującego A.W. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., jako najemcy podlegającej zwrotowi działki nr [...], a także faktu pominięcia jej przy podejmowaniu tej decyzji (a więc zaistnienia przesłanki wznowieniowej opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), organy wskazywały na wniesienie przez nią podania o wznowienie postępowania z uchybienie przewidzianego do dokonania tej czynności terminu. Odwołując się do treści art. 148 § 1 i 2 k.p.a. wyjaśniały, że podanie takie wnosi się bowiem do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin ten, w przypadku żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Minister wyjaśnił - odwołując się do poglądów prawnych prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych - że użyte w redakcji art. 148 § 2 k.p.a. sformułowanie "dowiedzenie się przez stronę o decyzji" oznacza dzień, w którym powzięła ona wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami istotnymi tej wiedzy (niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi) jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia. Innymi słowy jest to dzień, w którym strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane jak: nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona uzyskała informację, czego dana decyzja dotyczy. Tego rodzaju informacja były natomiast zawarte w piśmie Urzędu Miasta [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...] adresowanym do A.K. (noszącej obecnie nazwisko W.), doręczonym jej za zwrotnym potwierdzenie odbioru w dniu [...] grudnia 2017 r. Wskazano w nim bowiem na fakt wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] listopada 2016 r. oraz podano, że dotyczy ona m. in. zwrotu działek nr [...] i nr [...] na rzecz osób fizycznych. W związku z czym poinformowano również adresatkę o przygotowanym aneksie do umowy najmu gruntu komunalnego przy ul. [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Wobec takich ustaleń organy oceniły, że miesięczny termin na złożenie przez ww. wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2016 r. upłynął [...] stycznia 2018 r. Tymczasem wniosek w tym przedmiocie został nadany w placówce pocztowej w dniu [...] lutego 2018 r. Mając zatem na względzie, że kwestia uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ujawniona została już po jego wznowieniu, to postępowanie to, jako błędnie wznowione, należało umorzyć. Na decyzję Ministra Rozwoju A.W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 148 i 105 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zachowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, podczas gdy termin ten został zachowany, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego; 2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia, że skarżąca wcześniej niż przed końcem stycznia 2018 r. posiadała wiedzę o wydanej decyzji organu, a tym samym uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania administracyjnego; 3. art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł się organ wydając zaskarżoną decyzję, jakim dowodom i z jakich przyczyn organ odmówił wiarygodności, co w konsekwencji doprowadziło, do sporządzenia decyzji w sposób nieodpowiadający wymaganiom stawianym naruszony przepis; 4. art. 8 i 10 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także - z ostrożności procesowej - sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżąca utrzymuje, że o decyzji zwrotowej Wojewody [...] dowiedziała się pod koniec stycznia 2018 r. Organy zaś nie poczyniły żadnych szczegółowych ustaleń w zakresie powzięcia przez nią wiedzy o tej decyzji, opierając się jedynie na piśmie informującym o przygotowanym aneksie do umowy. Jednocześnie nie dokonały żadnych ustaleń czy przedmiotowe pismo rzeczywiście zostało przez nią odebrane i czy miała możliwość zapoznania się z jego treścią. Podnosiła przy tym argument, że ewentualne doręczenie pisma nie stanowi jeszcze dowodu, na fakt powzięcia przez nią informacji o decyzji organu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wnieśli także uczestnicy postepowania – B.K., D.F., W.S. i U.F., kwestionując wiarygodność stanowiska skarżącej co do momentu uzyskania przez nią wiedzy o decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. Podnosili mianowicie, że już pod koniec 2017 r. B.K., kontaktował się ze wszystkimi najemcami jako właściciel nieruchomości, informując ich o jej zwrocie, celem ustalenia zasad dalszej współpracy. Rozmawiał także wówczas z mężem skarżącej – B.W., któremu okazał ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie takie może być więc wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, przy czym z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - a na tę przesłankę powoływało się A.W., żądając pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dni [...] lutego 2020 r. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. – może to nastąpić wyłącznie na wniosek strony (por. art. 147 k.p.a.). W ramach uruchamianego żądaniem strony postępowania wznowieniowego wyodrębnić można z kolei dwie jego fazy. W pierwszej (wstępnej) organ administracji publicznej bada czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Pozytywne ustalenia w powyższym zakresie uzasadniają wydanie na podstawie art. 149 k.p.a. postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie na etapie poprzedzającym formalne wszczęcie postępowania, że wniosek złożony został po upływie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. , skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie z powodu jego niedopuszczalności. W sytuacji jednak, gdy okoliczność związana z uchybieniem terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania ujawni się po wydaniu przewidzianego w art. 149 k.p.a. postanowienia – a na taką sytuację wskazały organy w rozpoznawanej sprawie - postępowanie nim wznowione podlegać musi umorzeniu, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydanie bowiem w takich uwarunkowaniach merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 k.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 16 k.p.a. ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Podstawowym zatem zagadnieniem, istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, jest ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. o zwrocie na rzecz byłych właścicieli (ich następców pranych) nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działki nr [...] i [...] - której część od 2015 r. skarżąca wynajmowała w oparciu o umowę zawartą z Miastem [...] - został złożony w przewidzianym do tego terminie, jak utrzymuje skarżąca, czy też nie. Termin w jakim można w tym względzie skutecznie wnieść podanie, określony został w art. 148 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie był to brak zapewnienie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, co stanowi przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji powołania się przez określony podmiot na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy), termin do złożenia podania o wznowienie postepowania – jak stanowi § 2 art. 148 k.p.a. – biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Użyty w redakcji tego przepisu zwrot "dowiedział się o wydaniu decyzji" – jak zasadnie wywiódł Minister, odwołując się w tej materii do poglądów prawny wyrażanych w judykaturze i doktrynie - należy z kolei rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2083/17, Lex nr 2695813). Co przy tym istotne to strona żądająca wznowienia postępowania musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) powzięła wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ ma z kolei obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. W okolicznościach niniejszej sprawy, we wniosku o wznowienie postępowania takiej konkretnej daty skarżąca nie wskazywała i odwoływała się jedynie do faktu powzięcia informacji o wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z [...] listopada 2016 r. "pod koniec stycznia 2018 r.", kiedy to miał się do niej zgłosić jeden z nowych właścicieli gruntu informując o zakończonym tą decyzją postępowaniu zwrotowym. Tak oznaczony moment dowiedzenia się o decyzji (abstrahując nawet od jego nieprecyzyjnego oznaczenia) pozostaje jednak w sprzeczności ze złożonym w toku postępowania oświadczeniem jednego z jej beneficjentów, gdzie podaje on, że już od [...] września 2017 r., kilkakrotnie kontaktował się ze wszystkimi użytkownikami pawilonów handlowych posadowionych na działce nr [...], w tym skarżącą, informując ich o zmianie właściciela (vide oświadczenie B.K. z [...] kwietnia 2018 r.). Nie ma podstaw zaś by oświadczeniu temu nie dawać wiary. Oczywistym jest bowiem, że jednostka ubiegająca się o zwrot nieruchomości, po uzyskaniu w tym przedmiocie pozytywnej decyzji będzie podejmować działania, ukierunkowane na efektywne korzystanie odzyskanego prawa podmiotowego. Jednocześnie po wznowieniu postępowania, Wojewoda pozyskał dokument, w postaci pisma Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] nr [...] z [...] grudnia 2017 r., informującego A.K. (obecnie W.) o przygotowanym aneksie do umowy najmu gruntu komunalnego przy ul. [...], który to aneks był konsekwencją wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] listopada 2016 r. W piśmie tym przywołano przy tym zarówno numer tej decyzji jak też wskazano, że orzeczono nią m.in. o zwrocie na rzecz osób fizycznych działek nr [...] i [...]. Jak wynika ze znajdującego się w aktach zwrotnego jego odbioru, odebrane ono zostało osobiście przez A.K. w dniu [...] grudnia 2017 r. Uprawnione było w tej sytuacji wnioskowanie organu, że to ów dzień (a nie bliżej nieoznaczana data ze stycznia 2018 r.) była tym, w której najpóźniej skarżąca uzyskała wiedze zarówno o fakcie wydania ww. decyzji jak i jej treści. Na fakt osobistego odbioru decyzji powoływał się także Minister (str. 5 uzasadnienia), co czyni całkowicie chybionym zarzut rzekomego nieustalenia tej okoliczności. Można wprawdzie przyznać rację skarżącej, że samo odebranie pisma, nie przesądza jeszcze (niejako automatycznie) o zapoznaniu się z jego treścią, ani że nastąpiło to w dacie jego odbioru. Jednakże czysto hipotetyczna możliwość odsunięcia w czasie zapoznania się z otrzymaną korespondencja przez jej adresata, po jej otrzymaniu, nie jest wystarczająca do wyprowadzenia konkluzji, że istotnie miało to miejsce w niniejszej sprawie. Tym bardziej, że poza ogólną konstatacją o braku tożsamości tych dwóch zdarzeń faktycznych, skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek okoliczności, które choćby uprawdopodobniały tezę, że pomiędzy otrzymaniem pisma a odczytaniem jego treści nie zachodziła koincydencja czasowa. Zasady zaś doświadczenia życiowego wskazują, że o ile nie występują jakieś nadzwyczajne uwarunkowania, jednostka odbierająca korespondencję urzędową do siebie adresowaną, zapoznaje się z jej treścią niezwłocznie. Trudno zresztą racjonalnie założyć, że w sytuacji jaka miała miejsce w sprawie – a więc zmiany stosunków własnościowych na gruncie dotychczas wynajmowanych przez skarżącą od miasta [...] i podjęcia przez nowych właścicieli działań ukierunkowanych na efektywne korzystanie z uzyskanego prawa – zignorowałaby ona korespondencję pochodzącą urzędu miejskiego w [...], a więc jednostki obsługującej organ, z którym związana była umową cywilnoprawną dotyczącą tego gruntu. Skoro zatem ze zgromadzonych w aktach dowodów wynika, że o wydaniu ostatecznej decyzji z [...] listopada 2016 r., A.W. dowiedziała się [...] grudnia 2017 r., to uzasadniona i zgodna z obiektywnie istniejącą rzeczywistości jest konstatacja, że wniesienie przez nią [...] lutego 2018 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej) podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją miało miejsce w warunkach gdy określony w art. 148 § 2 k.p.a. miesięczny termin na zdziałanie tej czynności ekspirował. W takiej zaś sytuacji, wznowione postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. postępowanie w sprawie, należało umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zachowanie terminu stanowi wszak warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ musi je zakończyć bez podejmowania rozstrzygnięcia sprawy co jej istoty. Podejmując więc tej treści rozstrzygnięcie Wojewoda [...] nie naruszył ww. przepisów. W konsekwencji czego nie naruszył ich również Minister Rozwoju, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Wbrew temu co podnosi skarżąca stan faktyczny sprawy, w aspektach kluczowych z punktu widzenia oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania wznowieniowego i wydania w nim merytorycznej decyzji, został ustalony w sposób realizujący zasady prawdy obiektywnej i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Uzasadnienie zaś podjętej decyzji w sposób przekonujący wyjaśnia motywy jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie, spełniając tym samym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sformułowane zatem względem niej zarzuty naruszenia procedury administracyjnej, a w szczególności ww. przepisu jak i przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).