II OSK 1211/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 245/24 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie nieprzekazania odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 21 lutego 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 245/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J. S. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie nieprzekazania odwołania. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd podniósł, że dnia 7 listopada 2024 r. J. S. wywiódł skargę na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegającą na nieterminowym przekazaniu odwołania od pozwolenia nr [...] z 20 grudnia 2021 r. na prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków i brak podjęcia jakichkolwiek czynności w okresie od 4 lutego 2022 r. (dzień wpływu odwołania) do 5 grudnia 2022 r. (dzień wniesienia ponaglenia). Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 2) wymierzenie grzywny w wysokości 14310,96 zł, 3) zasądzenie sumy pieniężnej w tej samej wysokości, 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wbrew stanowisku Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odwołanie nie zostało przekazane w dniu 23 lutego 2022 r., skoro z pisma do Policji z 17 listopada 2022 r. wynika, że odwołanie nie wpłynęło. Podniósł, że ponaglenie służy także na nieprzekazanie odwołania, skoro art. 37 § 1 k.p.a. nie tworzy rodzajowego katalogu spraw, w przypadku których można wnieść ponaglenie, a art. 133 k.p.a. zakreśla specjalny siedmiodniowy termin i tym samym jest "przepisem szczególnym", o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Dalej Sąd podniósł, że w odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że odwołanie zostało przekazane pismem z 23 lutego 2022 r., o czym pełnomocnik skarżącego wiedział (pkt 4 rozdzielnika pisma), zaś sprawa została załatwiona uchylająco-umarzającą decyzją Ministra z 10 maja 2023 r. W ocenie organu żądanie wymierzenia grzywny i żądanie zasądzenia sumy pieniężnej są bezzasadne, bo w skardze nie powołano żadnych okoliczności wskazujących na zaistnienie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu poza tymi, że prace konserwatorskie wiązały się z koniecznością poniesienia istotnych kosztów, a stan niepewności miał negatywny wpływ na kondycję emocjonalną skarżącego. Odrzucając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w dostępnych Sądowi aktach administracyjnych znajdują się: odwołanie z 31 stycznia 2022 r. z prezentatą 4 lutego 2022 r.; pismo przekazujące odwołanie z 23 lutego 2022 r. z dopiskiem "wysłano 04.03.2022 r."; wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzja Ministra z 10 maja 2023 r., znak: [...]. Choć w aktach administracyjnych nie ma bezpośredniego i rozstrzygającego dowodu co do daty przekazania (przez organ pierwszej instancji) lub daty wpływu (do organu odwoławczego) odwołania, to jednocześnie nie ma wątpliwości, że odwołanie to zostało ostatecznie przekazane, skoro organ odwoławczy - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydał w dniu 10 maja 2023 r. decyzję administracyjną "po rozpatrzeniu odwołania J. S.". Zgodnie natomiast z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że ’’zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu." Sąd wskazał przy tym, że podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 marca 2022r., sygn. akt II OPS 1/21. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, z zestawienia daty rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy tj. 10 maja 2023 r. i daty wniesienia skargi tj. 7 listopada 2024r. wynika, że skarga dotyczy bezczynności historycznej, czyli takiej, która ustała na długo przed wniesieniem skargi. Taka skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Skargą kasacyjną J. S. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne i bezpodstawne odrzucenie złożonej przez skarżącego skargi na bezczynność organu, podczas gdy w żadnym z ww. przepisów (w szczególności w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.) nie został wskazany termin końcowy dla wniesienia skargi na bezczynność, a zwłaszcza nie zostało wskazane, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność jest uwarunkowania stanem sprawy w toku. Zdaniem skarżącego powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ: doprowadziło do braku przesądzenia pozostawania przez organ w stanie bezczynności mimo jej obiektywnego istnienia; zablokowało skarżącemu możliwość uzyskania odszkodowania za brak działania organu; doprowadziło do nieuzasadnionego zaniechania napiętnowania obiektywnie istniejącego stanu bezczynności po stronie organu, wynikłej z nieterminowego przekazania odwołania. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy także zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 p.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 p.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w rozpoznawanej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 p.p.s.a. Istota zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych przez skarżącego kasacyjnie sprowadza się do zakwestionowania uznania przez Sąd pierwszej instancji niedopuszczalności skargi na bezczynność organu wniesionej po zakończeniu przez niego postępowania. Mając powyższe na względzie należało zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że w momencie wniesienia skargi organ nie pozostawał w stanie bezczynności, a ustalenie to ma kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi. Zasadnie Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach odwołał się do uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, tj. uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności, a następnie uchwały z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 dotyczącej przewlekłości postępowań. Druga z wymienionych dotyczyła co prawda przewlekłego prowadzenia postępowania, a nie bezczynności, jednak szereg poczynionych w niej rozważań natury systemowej, celowościowej i funkcjonalnej znajduje w pełni zastosowanie zarówno do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jak też skargi na bezczynność. Zwrócono na to zresztą uwagę w końcowej części uzasadnienia uchwały II OPS 1/21. Natomiast treść obydwu wskazanych uchwał oparta jest na ogólnym spostrzeżeniu, zgodnie z którym wydanie aktu w sprawie administracyjnej sprawia, że ewentualny stan bezczynności (przewlekłości) staje się stanem historycznym, co z kolei oznacza, że skarga wniesiona w czasie, w którym bezczynność (przewlekłość) jest już takim właśnie stanem historycznym, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały II OPS 1/21 stwierdzono, że "przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania". Stanowisko powyższe zaprezentowane wyłącznie jako uzasadnienie uchwały dotyczącej kwestii ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego, nie podważa generalnych ustaleń, że samo już wydanie aktu administracyjnego, tak jak w niniejszej sprawie, jest tym istotnym zachowaniem organu, które czyni z bezczynności (przewlekłości) stan historyczny uniemożliwiający przyjęcie, że istnieje przedmiot postępowania, w którym możliwe jest skorzystanie z kompetencji określonej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu m.in. do wydania w określonym terminie aktu, skoro akt taki został już wydany, czy też w art. 151 p.p.s.a., tj. oddalenia skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy organ ten zakończył postępowanie administracyjne przez wydanie właściwego aktu w sprawie. Nadto, zarówno w sentencji uchwały II OPS 5/19, jak i w jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wiąże skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu z samym faktem "wydania decyzji". Nie ulega wątpliwości, że to z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji (zob. wyroki NSA: z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 234/18; z 26 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 298/25). Reasumując stwierdzić należy, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności. Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest bowiem doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.