II SAB/Wa 577/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2025 r. sprawy ze skargi L. Z. na bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w [...] 1. zobowiązuje Polskie Koleje Państwowe S.A. do rozpoznania wniosku L. Z. z dnia [...] czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskich Kolei Państwowych S.A. na rzecz L. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Polskim Kolejom Państwowym S.A., zwanej dalej "Spółką", bezczynność przy rozpatrywaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z [...] czerwca 2024 r., skierowanym do Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w [...]. W skardze wniesiono o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, - stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze zarzucono naruszenie przez organ: - art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - bezzasadnie pozbawiono Wnioskodawcę dostępu do pozostających w posiadaniu Spółki informacji, będących publicznymi; nie podlegały one ustawowej ochronie, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o informacji ani też na podstawie innych ustaw szczególnych, - art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1. ustawy o informacji w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; w konsekwencji ograniczono Wnioskodawcy prawo dostępu do informacji publicznej, - art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o informacji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; polegało to na wadliwym założeniu, jakoby Wnioskodawca - chcąc uzyskać informację w zakresie gruntów i budynków - winien był zwrócić się do organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku - do starosty lub prezydenta miasta, którzy prowadzą ewidencje gruntów i budynków – nie zaś do Spółki, - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 17 ustawy o informacji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; nie wydano na pisemny wniosek stanowiących informacje publiczną dokumentów i nie poinformowano o okolicznościach, wskazujących brak możliwości udostępnienia takiej informacji; nie wydano też decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając skargę rozwinięto powyższe zarzuty. Opisując stan faktyczny wskazano m.in.: - Wnioskodawca - pismem do Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w [...] Spółki z [...] czerwca 2024 r. - zwrócił się o udostępnię informacji publicznej, poprzez przesłanie wykazu nieruchomości (gruntów i budynków), które: 1) stanowią własność Spółki; 2) oddano Spółce w użytkowanie wieczyste; zaznaczono, aby zestawienie obejmowało co najmniej miejsce położenia lub adres, nr księgi wieczystej, powierzchnię, klasyfikację w ewidencji gruntów, sposób zagospodarowania, - Spółka - pismem z [...] czerwca 2024 r, przesłanym pocztą elektroniczną - wskazała, że ustawodawca zobowiązał określone w art. 4 ustawy o informacji podmioty od udostępniania informacji publicznej; ustawa ta nie obejmuje jednak udostępniania wszelkiego typu informacji publicznej; jak stanowi jej art. 1 ust 2, przepisy danego aktu nie naruszają przepisów innych ustaw, gdzie określono odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących publicznymi; oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach; wprowadzającą odmienny tryb dostępu do informacji publicznej ustawą jest - w zakresie danych o gruntach, budynkach i lokalach zawartych w operacie ewidencyjnym - ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.); wniosek o udostępnienie zawartych w zasobie geodezyjno-kartograficznym informacji winny więc rozpatrywać właściwe organy w trybie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne; ewidencje gruntów i budynków prowadzą starostowie lub prezydenci miast na prawach powiatu, - [...] czerwca 2024 r. Wnioskodawca - w odpowiedzi na to pisma - przesłał na adres poczty elektronicznej Spółki wiadomość; wyjaśnił, że nie wnosił o przekazanie danych z ewidencji gruntów o budynków; oczekiwał udostępnienia informacji publicznej o majątku, w który wyposażono jednoosobową spółkę Skarbu Państwa; wniósł o wydanie stosownej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, od której będzie mógł wnieść odwołanie, - Spółka - pismem z [...] lipca 2024 r. - poinformowało, że podtrzymuje wyrażone w piśmie z [...] czerwca 2024 r. stanowisko; ponownie podniosła, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie odmienne zasadny oraz tryb dostępu do jawnych danych - wyrażone w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U z 2023 r., poz. 1984 ze zm.); poinformowała nadto, że w sprawie nie zachodzą podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, - w przedstawionym stanie faktycznym doszło do bezczynności Spółki w postaci: nierozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej oraz ewentualnie brak wydania decyzji odmownej - jeżeli zachodziły okoliczności, uniemożliwiające udostępnienie informacji, - wedle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o informacji, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne wykonujące zadania publiczne podmioty - w szczególności, reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą - w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów; zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym oraz statutem Spółki jej stuprocentowym udziałowcem jest Skarb Państwa, a ponadto Spółka jest uznana za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, - statut Spółki stanowi, że jednym z jej głównych zadań jest zarządzanie holdingiem, zwanym Grupą PKP; Spółka - jako jednostka dominująca w Grupie PKP - wypełniała zadania, obejmujące zarządzanie nią i gospodarowała majątkiem - przejętym w drodze komercjalizacji Przedsiębiorstwa Państwowego PKP; polegało to na zagospodarowaniu majątku nieruchomego - poprzez: sprzedaż oraz najem lub dzierżawę; kluczowym zadaniem Spółki - poza obsługą zadłużenia, przejętego oraz powstałego w procesie restrukturyzacji (szczególnie zatrudnienia i organizacyjnej) - jest zarządzanie dworcami kolejowymi; Spółka podejmowała również działania, mające na celu prywatyzację spółek, należących do jej grupy kapitałowej; istotnym elementem aktywności była ponadto koordynacja działalności międzynarodowej i wykonywanie funkcji reprezentacyjnych polskich kolei; oznacza to, że Spółki spełnia kryteria podmiotu, zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej - na gruncie przepisów ustawy o informacji, - nie zachodzą przesłanki do uznania, że do wnioskowanych informacji ma zastosowanie szczególny tryb udostępniania informacji publicznej, - aby wnioskować o wypisy z ewidencji gruntów i budynków do starostwa w trybie przewidzianym w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne, należy wykazać ważny interes prawny; w danym trybie udostępnia się ponadto zupełnie inne dane, niż te objęte wnioskiem, - w danej sprawie Wnioskodawca korzysta z prawa, przysługującego na gruncie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP; stanowi on, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz pełniących funkcje publiczne osób; obejmuje ono również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa, - Spółka jest w posiadaniu szerokiej gamy nieruchomości, którymi zarządza; na jej stronie internetowej jest nadto wyszukiwarka nieruchomości na wynajem i sprzedaż w różnych częściach Polski; będąc osobą prawną, w której Skarb Państwa ma stuprocentowy udział, Spółka mogła rozpoznać przedmiotowy wniosek i udostępnić informacje publiczną bez odsyłania do odpowiednich organów, które prowadzą ewidencje gruntów i budynków, - Wnioskodawca nie żądał wypisów z ewidencji gruntów i budynków, lecz - korzystając z obywatelskiego prawa, przewidzianego Konstytucją RP - wnosił o udostępnienie danych o majątku, w który wyposażono jednoosobową spółkę Skarbu Państwa; skoro Spółka była zobowiązana, jako podmiot wymieniony w art. 4 ust 5 ustawy o informacji, do udostępniania informacji publicznej, powinna rozpatrzyć przedmiotowy wniosek - bez odsyłania do trybów szczególnych, przewidzianych w innych ustawach. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Podtrzymała stanowisko, wedle którego żądane we wniosku informacje udostępnia się w odrębnym trybie. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności - w szczególności, czy jest to następstwem zawinionej lub nie- opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź podmiot obowiązany nie dysponuje w ogóle żądaną informacją – powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny - w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonych informacji - chodziło o dane dotyczące nieruchomości, stanowiącej własność Spółki bądź oddanych jej w użytkowanie wieczyste - zaś ta nie udzieliła jej w zakresie żądania - w terminie zakreślonym ustawą o informacji. Prezentowała przy tym stanowisko - przedłożone w piśmie do Wnioskodawcy z zachowaniem terminu z art. 13 ust. 1 wskazanego aktu - że żądana informacja nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o informacji. Udostępnia się ją bowiem na zasadach szczególnych, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o informacji - w myśl reguł ustawy - Prawo geodezyjnej i kartograficzne oraz przepisów o księgach wieczystych. Spółka nie kwestionowała natomiast: - że należy do obowiązanych udostępniać informacje publiczne (na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o informacji), - dysponowania wnioskowaną informacją ani - generalnie jej publicznego charakteru. Organ mylnie skonstatował, jakoby żądana informacja nie podlegała udostępnieniu w trybie ustawy o informacji. Zasadne jest stanowisko skargi. Wskazano tam, że - w kwestii dysponowania oraz gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa - sama potencjalna możliwość uzyskania informacji w danym przedmiocie w odrębnym trybie, nie wyłącza generalnie powinności podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o informacji udostępnienie informacji - gdy także nią dysponują. Obowiązanym do udostepnienia jest bowiem każdy podmiot dysponujący informacja (tak art. 4 ust. 3 ustawy o informacji). Akceptacja innej koncepcji prowadziłoby do skutku, którego intencji osiągnięcia nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy - wobec wyrażenia w art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. f ustawy o informacji expressis verbis woli informowania o dysponowaniu majątkiem Skarbu Państwa przez podmioty takie jak Spółka. Otóż wówczas wszelkie dotyczące nieruchomości informacje, w tym co do obciążeń w księgach wieczystych, byłyby wyłączone z szerokiego publicznego dostępu – jako ujęte w ramach rejestrów i wykazów, gdzie regulują to przepisy szczególne. Na co trafnie zwrócono uwagę w skardze, w przywoływanych przez Spółkę regulacjach odrębnych, przewidziano szereg ograniczeń w zakresie powszechnego dostępu do informacji (jak powinność wykazanie interesu prawnego, czy dysponowania szeregiem danych wstępnych - np. nr. księgi wieczystej). Dodatkowe stanowione w regulacjach odrębnych rygory wynikają natomiast z prostego faktu, że dotyczą one dostępu do informacji o wszelkich nieruchomościach - będących także własnością prywatną. Ich zastosowanie, wobec reguły transparentności gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Przyjęta więc przez Spółkę koncepcja - oparta na założeniu ograniczenia dostępu do informacji o nieruchomościach, stanowiących jej własność bądź oddanych jej w użytkowanie wieczyste - nie znajduje podstaw w systemie prawnym, dotyczącym dostępu do informacji publicznej. Odrębną kwestią jest natomiast, czy żądane informacje można udostępnić Wnioskodawcy przez wzgląd na: - ochronę wartości, jak ograniczenie ujawniania informacji zastrzeżonych ustawowo (przesłanki, wskazane w art. 5 ustawy informacji), bądź - ramy udostępniania informacji przetworzonej (wedle reguł art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji). W kwestiach wystąpienia w sprawie takich ograniczeń Spółka może zająć stanowisko wyłącznie przez wydanie stosownej decyzji. Ponieważ - wobec wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej – nie uczyniono zadość żądaniu ani też nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji, zaś Spółka nie kwestionuje nią dysponowania, zasadna jest konkluzja, że pozostaje w bezczynności. Sąd był więc obowiązany nakazać rozpoznanie wniosku w stosownej formie. Błędnie kwalifikując żądanie Wnioskodawcy, jako nie podlegające udostępnieniu wedle reguł ustalonych w ustawie o informacji, naruszono przepisy prawa materialnego, gdzie określono, co stanowi informację publiczną (tak odpowiednio wskazane w skardze art. 61 ust.1 Konstytucji R.P. i art. 1 ust. 1 ustawy informacji), zaś - w tego następstwie - uchybiono wynikającym z ustawy o informacji terminom udostępnianie takiej informacji (art. 13). W ocenie Sądu bezczynność Spółki nie miała natomiast charakteru intencjonalnego. Spowodowało ją błędne przekonanie, że nie jest obowiązana załatwić sprawy wedle reguł udostępnienia informacji, przewidzianych ustawą o informacji. Okoliczność ta, jakkolwiek nie uwalnia jej z zarzutu bezczynności, ma jednak znaczenie w kontekście oceny zakresu stwierdzonej bezczynności. Uzasadnia przyjęcie, że nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji, w myśl art. 200 powyższej ustawy. Poniesione koszty stanowił uiszczony wpis od skargi.