IV SA/Wr 185/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant: Referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2023 r. nr SKO 4304/405/2022 w przedmiocie odmowy wypłaty dodatku węglowego oddala skargę w całości. W dniu 14 września 2022 r. wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Legnicy wniosek A. D. o wypłatę dodatku węglowego, wskazując jako adres miejsca zamieszkania W., "ul. [...]". Wnioskodawca podał, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe (s. 2 wniosku), a w skład gospodarstwa domowego wnioskodawcy wchodzi D. B. (s. 3 wniosku). Jako główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawca podał piec kaflowy na paliwo stałe. Do wniosku zostało załączone zawiadomienie Sądu Rejonowego w Legnicy, VI Wydział Ksiąg Wieczystych, że wnioskodawca wraz z D. B. są współwłaścicielami lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, dla którego Sąd Rejonowy w Legnicy prowadzi księgę wieczystą. W dniu 23 września 2022 r. MOPS w Legnicy przesłał wniosek strony do Prezydenta Wrocławia jako do organu właściwego miejscowo i rzeczowo. Decyzją z dnia 4 listopada 2022 r. nr DZSW/DW/008594/2022 Prezydent Wrocławia odmówił stronie przyznania dodatku węglowego, ponieważ głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego strony jest zgodnie z deklaracją z CEEB miejska sieć ciepłownicza. W odwołaniu strona wniosła o zmianę decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie dodatku węglowego. Wnioskodawca wyjaśnił, że wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożył do MOPS w Legnicy z uwagi na miejsce położenia samodzielnego lokalu mieszkalnego w L. przy "ulicy [...]" nr [...], którego dotyczy wniosek. Lokal ten jest ogrzewany piecami kaflowymi, a opałem jest węgiel kamienny. Natomiast pracownica MOPS we Wrocławiu rozpoznała wniosek ze względu na miejsce zamieszkania strony we Wrocławiu przy "ul. [...]" i słusznie stwierdziła, że to mieszkanie ogrzewane jest przez miejską sieć ciepłowniczą. Nie odniosła się jednak co do ogrzewania mieszkania w L. W mieszkaniu tym prowadzone są roboty remontowe i ogrzewanie jest konieczne również ze względu na niebezpieczeństwo powstania pleśni i zagrzybienia ścian. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. SKO wyjaśniło, że dodatek węglowy przysługuje osobie fizycznej w gospodarstwie domowym, zamieszkującej w domu lub lokalu, którego głównym źródłem ogrzewania jest źródło wymienione w ustawie o dodatku węglowym, zasilane paliwem stałym. Przepisy tej ustawy wyraźnie wiążą przyznanie dodatku węglowego z prowadzeniem gospodarstwa domowego, czyli faktycznym zamieszkiwaniem i gospodarowaniem pod wskazanym adresem, przy czym gospodarstwo domowe może być prowadzone wyłącznie w jednym, konkretnie oznaczonym budynku lub lokalu, stanowiącym miejsce zamieszkania osoby lub osób tworzących gospodarstwo domowe. Jednocześnie przepisy ustawy nie przewidują możliwości składania wniosku o przyznanie dodatku węglowego na ogrzewanie wybranej nieruchomości, ponieważ dodatek jest powiązany z gospodarstwem domowym, prowadzonym w faktycznym i aktualnym miejscu zamieszkania. W treści wniosku nie przewidziano możliwości oznaczenia nieruchomości, której miałby dotyczyć wniosek, a wyłącznie konieczność wskazania adresu miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Jak wskazało SKO, z odwołania strony wynika, że mieszkanie w L. jest obecnie w trakcie remontu i strona nie zamieszkuje w nim. Ogrzewanie remontowanego lokalu z uwagi na zapobieganie pleśni i zagrzybieniu nie odpowiada ratio legis ustawy, której celem jest wsparcie ogrzewania gospodarstw domowych. Skoro gospodarstwo domowe strony ogrzewane jest za pośrednictwem miejskiej sieci ciepłowniczej, to dodatek stronie nie przysługuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ponieważ nie są one zgodne z intencją ustawodawcy i nie zostały wyjaśnione żadne okoliczności, mające wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie dodatku węglowego. Odmowa przyznania dodatku węglowego zachęca do stosowania wszelkich tanich substytutów, jak domowe śmieci, tworzywa sztuczne czy impregnowane meble i płyty drewnopodobne z przetwórstwa. Skarżący wyjaśnił, że ma 75 lat i uczciwie chciał mieć pozytywny wpływ na zmiany klimatyczne i nie palić w piecu opałem substycjonalnym. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji naruszyły zasadę ujętą w art. 7 k.p.a., nie wyjaśniając stanu faktycznego związanego z prowadzonymi pracami remontowymi. Stan remontu jest związany z rażącym naruszeniem prawa budowlanego, i to nie tylko przez PINB oraz ZGM. W tej sprawie toczy się postępowanie sądowe przed WSA we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 520/22). Gdyby organy zwróciły się o wyjaśnienie stanu faktycznego związanego z wymuszonym remontem przez wnioskodawcę, to otrzymaliby komplet dokumentów w sprawie miejsca zamieszkania i prowadzenia gospodarstwa domowego, ponieważ ingerencją ZGM i interpretacja stosowana przez PINB powodowały, że nie można było uznać lokalu w L. za nadający się do zamieszkania bez koniecznych robót remontowych. Wnioskodawca wyjaśnił, że podał adres we Wrocławiu w celu prowadzenia korespondencji, właśnie ze względu na remont mieszkania, w którym wnioskodawca ma zamiar przebywać na stałe, co nie może być utożsamiane z innym adresem. Wnioskodawca jest emerytem i aktywność życiowa i wola koncentracji różnych spraw wiąże się z L. jako miejscem urodzenia, a nie z innym miejscem przebywania. Jedno gospodarstwo domowe może otrzymać tylko jeden dodatek, niezależnie od liczby posiadanych nieruchomości. Organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego związanego ze źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego w lokalu mieszkalnym w L. jako podstawowej i zasadniczej przesłanki przyznania dodatku węglowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2023 r. skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. Skarżący zaznaczył, że od 2016 r. w wyniku niezgodnych z prawem działań organów samorządowych nie mógł zamieszkać w lokalu mieszkalnym w L., bowiem mieszkanie to nie nadawało się do zamieszkania. Skarżący mógł tylko sprawować zarząd i doglądać swojej własności. Przepisy o dodatku węglowym nie uwzględniają sytuacji nadzwyczajnych ani innych wyjątkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 141), dalej u.d.w. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438 ze zm.), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.w., przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Z przytoczonych przepisów ustawy o dodatku węglowym wynika, że dodatek węglowy przysługuje wnioskodawcy w związku z zamieszkiwaniem i prowadzeniem gospodarstwa domowego pod określonym adresem. Dodatek węglowy powiązany jest z miejscem, gdzie wnioskodawca prowadzi wspólnie z innymi osobami lub samotnie gospodarstwo domowe i zamieszkuje. Zgodnie z celem ustawy, dodatek węglowy ma być przeznaczony na ogrzanie miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Przepisy ustawy o dodatku węglowym nie precyzują jednak, jak należy rozumieć pojęcie zamieszkiwania. Zatem oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykatury wypracowane na gruncie prawa cywilnego. W tym zakresie należy uwzględnić treść art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610; dalej: "K.c."), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu przesłanek tej normy prawnej świadczą dwie okoliczności - zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli, ale też możliwości skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym danej osoby, tj. miejscem gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe. Pojęcie miejsca zamieszkania, przyjęte w art. 25 K.c., jest więc konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Przerwa w przebywaniu spowodowana szczególnymi okolicznościami (...), nie zmienia jednak miejsca zamieszkania w znaczeniu prawnym (por. np. wyrok WSA w Olsztynie 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 395/23, dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że zamieszkiwanie oznacza rodzaj pobytu osoby w danym miejscu, cechujący się zaspokajaniem codziennych potrzeb życiowych tej osoby w mieszkaniu faktycznie zajmowanym, stanowiącym jej centrum życia domowego w danym okresie, a w szczególności nocowania, przyrządzania i spożywania posiłków oraz wypoczynku po pracy czy nauce. W rozpatrywanej sprawie, organy słusznie uznały, że miejscem zamieszkania skarżącego jest lokal mieszkalny położony we Wrocławiu, którego źródłem ogrzewania jest miejska sieć ciepłownicza. Skarżący zarówno we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (s. 2), jaki w odwołaniu podał jako miejsce zamieszkania właśnie lokal mieszkalny położony we Wrocławiu. Jednocześnie w odwołaniu skarżący wyjaśnił, że w lokalu mieszkalnym położonym w L. prowadzone są prace remontowe i ogrzewanie tego lokalu jest konieczne z uwagi na zapobieżenie powstaniu pleśni i zagrzybieniu ścian. Również w skardze do WSA skarżący potwierdził, że lokal mieszkalny w L. nie nadaje się do zamieszkania z uwagi na prowadzone tam prace remontowe w związku z naruszeniem przepisów prawa budowlanego przez PINB i ZGM, a w piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2023 r. wyjaśnił, że od 2016 r. nie może zamieszkiwać w lokalu w L. ze względu na "samowolę organów samorządowych". Powyższe wyjaśnienia skarżącego zgodne są ze stanem faktycznym przyjętym przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 520/22, znanym Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie z urzędu. Nie jest więc sporne w sprawie, że skarżący nie zamieszkuje i nie prowadzi gospodarstwa domowego w lokalu mieszkalnym w L., w związku z którym domaga się przyznania dodatku węglowego, a więc nie została spełniona zasadnicza przesłanka do przyznania dodatku węglowego, tj. zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w danym lokalu. Nie jest przy tym istotne, z jakich przyczyn skarżący nie zamieszkuje w lokalu w L., czy z własnego wyboru, czy też jak wskazuje ze względu na "samowolę budowlaną" organów samorządowych został do tego "zmuszony". Nieuzasadniony jest więc zarzut skarżącego odnośnie niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak już wyżej wyjaśniono, celem dodatku węglowego jest zapewnienie wsparcia finansowego gospodarstwom domowym, zamieszkującym w lokalach mieszkalnych ogrzewanych węglem. Dodatek węglowy nie jest natomiast świadczeniem powszechnym, przysługującym jedynie z tytułu posiadania lokalu, wyposażonego w źródło ciepła, zasilane węglem. Przepisy ustawy o dodatku węglowym nie przewidują możliwości przyznania dodatku węglowego na ogrzewanie wybranej przez wnioskodawcę nieruchomości, w której wnioskodawca nie zamieszkuje i nie prowadzi gospodarstwa domowego. Również sam fakt sporadycznego przebywania w danym lokalu nie oznacza zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego. Nie jest też wystarczający zamiar zamieszkania w przyszłości w danym lokalu. Nie jest również uzasadniony, podniesiony na rozprawie, zarzut naruszenia przez organy właściwości miejscowej. Zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy o dodatku węglowym, wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej wniosek. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a.), co oznacza obowiązek podania adresu. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na sformalizowanym wzorze wniosku, w którym skarżący jako swoje miejsce zamieszkania wskazał lokal mieszkalny położony we Wrocławiu. Zatem zasadnie MOPS w Legnicy przesłał przy piśmie z dnia 23 września 2022 r. wniosek skarżącego do Prezydenta Wrocławia jako organu właściwego miejscowo do rozpoznania wniosku skarżącego. To do Prezydenta Wrocławia należało zweryfikowanie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym przez siebie adresem zamieszkuje i gospodaruje i czy gospodarstwo to ogrzewane jest źródłem ciepła, wyszczególnionym w przepisach u.d.w. Należy zaznaczyć, że wskazanie w ustawie o dodatku węglowym na właściwość organu miejsca zamieszkania wnioskodawcy nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki ustalania własnej właściwości miejscowej. Istotne jest tutaj miejsce zamieszkania podane we wniosku. Kwestia miejsca zamieszkania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie dopiero na etapie postępowania przed organem właściwym miejscowo. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.