II GSK 1716/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2075/20 w sprawie ze skargi C. w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. w W. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 11 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2075/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. w W. (dalej powoływana także jako skarżąca spółka) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej powoływany także jako Minister, organ) z 8 lipca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 22 marca 2016 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego, jako organ rejestrowy, wskazany w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1155 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa BIO") wpisał skarżącą spółkę do rejestru wytwórców. Na podstawie tego wpisu skarżąca spółka była uprawniona do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania bioetanolu, a następnie jego sprzedaży lub zbycia w innej formie. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy BIO, wytwórcy biokomponentów byli zobowiązani do przekazywania, w terminie do 45 dni po zakończeniu kwartału, Dyrektorowi KOWR, sprawozdań kwartalnych sporządzonych na podstawie faktur VAT lub innych dokumentów, zawierających informacje dotyczące m.in.: (1) ilości i rodzajów wytworzonych biokomponentów, surowców rolniczych lub biomasy wykorzystanej do wytworzenia biokomponentów, biokomponentów rozporządzonych poprzez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej, lub przeznaczonych do wytworzenia przez siebie paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych, w podziale na biokomponenty wytworzone z biomasy spełniającej i niespełniającej kryteriów zrównoważonego rozwoju dotyczących uprawy surowców rolniczych; (2) kosztów wytworzenia poszczególnych rodzajów biokomponentów. W dniach od 20 czerwca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. służby kontrolne KOWR przeprowadziły kontrolę działalności regulowanej prowadzonej przez skarżącą spółkę, wynikiem czego skarżąca sporządziła i złożyła korektę sprawozdania za trzeci kwartał 2016 r. Na podstawie informacji zawartych w korekcie sprawozdania KOWR ustalił, że w trzecim kwartale 2016 r. skarżąca wytworzyła 4.250,237 t biokomponentu, z 18.661,082 t pozostałości produkcyjnych skrobi z przetwórstwa pszenicy, z których 6.330,153 t pozyskano na podstawie umowy dostawy, którą zawarła z C.C.E.. Przedmiotowa umowa została zakwalifikowana przez skarżącą jako umowa dostawy, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy BIO. Organy administracji publicznej obu instancji przyjęły, że skarżąca spółka w sprawozdawaniu kwartalnym wytwórcy złożonym za trzeci kwartał 2016 r., podała nieprawdziwe dane bowiem zakwalifikowała nabytą biomasę na podstawie umowy zawartej przez skarżącą z C.C.E., jako pozyskanej na podstawie umowy dostawy, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy BIO, podczas gdy umowa ta nie mogła być umową dostawy w rozumieniu tegoż przepisu, bowiem obie jej strony posiadają siedzibę pod tym samym adresem i posługują się tym samym numerem identyfikacji podatkowej (NIP). Z uwagi na powyższe, organy w drodze decyzji wymierzyły skarżącej spółce karę w wysokości 5000 zł, zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 ustawy BIO. Minister w uzasadnieniu decyzji z 8 lipca 2020 r. wskazał, że przywołana w sprawozdaniu umowa dostawy, w swej komparycji, nie zawiera szczegółowego opisu stron, które ją zawarły, co uniemożliwiało identyfikację, czy oświadczenia złożone w jej treści stanowią oświadczenia co najmniej dwóch podmiotów, które mogłyby zostać uznane za strony tej umowy. Zdaniem Ministra, sporna umowa została zawarta pomiędzy jednostkami organizacyjnymi działającymi w ramach grupy C., tj. pomiędzy dwiema jednostkami organizacyjnymi tego samego podmiotu – jednej osoby prawnej, i że jednostki te znajdują się pod tym samym adresem, posługują się tym samym numerem NIP, co w jego ocenie dowodzi, że tak ukształtowany stosunek prawny nie może być uznany ani za umowę w rozumieniu prawa cywilnego, ani za umowę, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy BIO. Jednostki biznesowe działające w ramach jednej grupy, nieposiadające odrębnej osobowości prawnej, nie mogą wszak samodzielnie, we własnym imieniu, nabywać praw i zaciągać zobowiązań. Nie mogą być stronami umowy, byłaby to bowiem umowa "sam ze sobą". Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie oddalając skargę spółki na ww. decyzję Ministra podkreślił, że w sprawie kluczową kwestią była prawidłowa klasyfikacja prawna umowy/porozumienia o gwarantowanym poziomie usług z 31 maja 2015 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że umowa dostawy, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy BIO, to umowa dostawy uregulowana w przepisach art. 605 - 612 kodeksu cywilnego. Z art. 605 k.c. wynika, że treścią umowy dostawy jest z jednej strony obowiązek dostawcy wytworzenia rzeczy i dostarczenia jej odbiorcy, z drugiej zaś strony obowiązek odbiorcy odebrania rzeczy i zapłacenia ceny. Niezależnie od formy i trybu, dla uznania, że doszło do zawarcia ważnej umowy, znaczenie ma status prawny podmiotu działającego. Aby bowiem móc uczestniczyć w stosunkach cywilnoprawnych istotne jest posiadanie zdolności prawnej oraz zdolności do czynności prawnych. Uwzględniając w sprawie powyższe regulacje, zdaniem sądu pierwszej instancji, nie budzi wątpliwości, że jednostki organizacyjne skarżącej, tj. komórka SSE oznaczona w umowie jako odbiorca oraz komórka C. - jako dostawca, mimo wyodrębnienia organizacyjnego, nie stanowią samoistnych podmiotów prawa i nie mogą być samodzielnym podmiotem stosunku cywilnoprawnego. Innymi słowy nie mogą we własnym imieniu nabywać praw ani zaciągać obowiązków. Na podstawie spornej umowy organ prawidłowo ustalił, że dostawcą i odbiorcą biomasy na podstawie zawartej umowy są komórki organizacyjne (jednostki biznesowe) jednej spółki - skarżącej. Na marginesie jedynie sąd pierwszej instancji wskazał, że w samej umowie nie oznaczono poszczególnych spółek zawierających tę umowę. Okoliczności w tym zakresie wynikają z oświadczenia skarżącej złożonego na potrzeby postępowania administracyjnego (pismo z dnia 15 listopada 2017 r.). Zdaniem sądu pierwszej instancji, należało podzielić stanowisko organu o prawnych konsekwencjach podania przez skarżącą w sprawozdaniu wytwórcy za trzeci kwartał 2016 r., że biomasa w określonej w tam ilości została pozyskana na podstawie umowy dostawy, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o BIO. Porozumienie, w którym uczestniczyła skarżąca, nie miało takiego charakteru prawnego. To z kolei oznacza, że treści wynikające w ww. zakresie ze sprawozdania należy zakwalifikować jako nieprawdziwe dane. Nie odpowiadają one rzeczywistości. Niewątpliwie okoliczności te odnoszą się do sfery faktów. Skarżąca spółka nie pozyskała bowiem spornej biomasy na podstawie umowy dostawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono: 1) naruszenie art. 33 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy BIO w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez błędną wykładnię dotyczącą uznania, że w sprawozdaniu kwartalnym wytwórcy za trzeci kwartał 2016 r. Spółka podała nieprawdziwe dane poprzez zakwalifikowanie biomasy nabytej na podstawie umowy dostawy Service Level Agreement z dnia 31 maja 2015 r. (dalej: "umowa SLA") jako pozyskanej na podstawie umowy dostawy, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy BIO i w konsekwencji błędne zastosowanie ww. przepisów skutkujące nałożeniem kary pieniężnej za podanie nieprawdziwych danych w tym sprawozdaniu - podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że zakwalifikowanie źródła pozyskania biomasy nie stanowi podania faktów, które mogą być podane prawdziwie lub fałszywie, a wyłącznie interpretację, która nie podlega ocenie w kategoriach logicznych prawdy i fałszu, a wskutek czego nie może być uznana za podanie nieprawdziwych danych i skutkować nałożeniem kary administracyjnej na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 8 Ustawy BIO; 2. naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 18, pkt 18a i pkt 19 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy BIO w zw. z art. 605 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (dalej "k.c.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że umowa SLA nie stanowi umowy w rozumieniu prawa cywilnego i nie stanowi umowy dostawy spełniającej wymogi nałożone ustawą BIO a tym samym nie może być zakwalifikowana jako umowa dostawy stanowiąca źródło pozyskania biomasy w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy BIO - podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że umowa SLA została zawarta zgodnie z przepisami prawa cywilnego i stanowi umowę dostawy spełniającą wymogi wynikające z ustawy BIO będącą źródłem pozyskania biomasy przez Spółkę w trzecim kwartale 2016 r. w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 2 Ustawy BIO. Wskazując na powyższe, skarżąca spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji organu w całości oraz uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji a także umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie skarżąca spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Przypomnieć w tym miejscu należy, że skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skarżąca kasacyjnie spółka podniosła jedynie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tym samym ustalenia faktyczne przyjęte przez sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane. Pierwszy z postawionych zarzutów odnosił się do naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy BIO poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w złożonym sprawozdaniu spółka podała nieprawidłowe dane poprzez zakwalifikowanie nabytej biomasy na podstawie umowy SLA z 31 maja 2015 r. jako pozyskanej na podstawie umowy dostawy, co doprowadziło do błędnego zastosowania wskazanych przepisów i niezasadnym nałożeniem kary pieniężnej za podanie nieprawdziwych danych w sprawozdaniu. Z kolei drugi ze sformowanych zarzutów odnosił się do naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 18, pkt 18a i pkt 19 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy BIO w zw. z art. 605 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że umowa SLA z 31 maja 2015 r. nie jest umową dostawy w rozumieniu przepisów prawa cywilnego jak i wskazanej ustawy BIO. Z uwagi na ich wzajemne powiązanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że oba zarzuty należy rozpoznać łącznie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna spółki nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w jej ramach zarzuty wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydanej w przedmiotowej sprawie, jakiej dokonał sąd pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że sporna umowa o gwarantowanym poziomie usług (SLA) zawarta pomiędzy jednostką organizacyjną skarżącej określonej w umowie jako S. (odbiorca) oraz jednostką organizacyjną skarżącej określonej jako C. (dostawca) w dniu 31 maja 2015 r. nie może być uznana za umowę dostawy w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy BIO w zw. z art. 605 k.c. bowiem jest ona zawarta pomiędzy jednostkami organizacyjnymi (biznesowymi) tego samego podmiotu prawa. Wskazać należy, że art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy BIO wskazuje na umowę dostawy zawartą między wytwórcą a pośrednikiem lub przetwórcą, a tymi podmiotami, zgodnie ze słowniczkiem definicji zawartym w art. 2 pkt 18, 18a i 19 ustawy BIO są wyłącznie przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Niewątpliwie strony umowy z 31 maja 2015 r. nie są przedsiębiorcami w rozumieniu ww. ustawy, bowiem są to jednostki biznesowe jednego podmiotu – skarżącej spółki. Dlatego też nie można przyjąć, jak oczekiwałaby tego skarżąca spółka, że sporna umowa to umowa dostawy w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy BIO czy też art. 605 k.c. Jednocześnie wskazać należy, na co zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, że we wskazanej umowie nie zostały precyzyjnie określone strony, zaś jedynie z oświadczenia skarżącej spółki z dnia 15 listopada 2017 r., złożonego na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego wynika, że umowa ta była podstawą dostarczenia skarżącej spółce wskazanej ilości biomasy. Z niezakwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynika zaś, że wykazana w sprawozdaniu biomasa została dostarczona przez jednostkę biznesową skarżącej spółki działającą na terenie Polski. Nie można również zgodzić się ze skarżącą spółką, jakoby ustalony w sprawie stan faktyczny nie mógł być postrzegany jako podanie przez skarżącą spółkę w złożonym sprawozdaniu nieprawdziwych danych, czyli że w sprawie nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy BIO do nałożenia na spółkę kary pieniężnej w wysokości 5000 zł. Pojęcie "nieprawdziwe dane" niewątpliwie odnosi się sfery faktów, zatem słusznie wskazuje skarżąca spółka, że sformułowanie to należy rozumieć jako niezgodny z rzeczywistością, sprzeczny z faktami. Jednakże w pojęciu tym mieści się nie tylko wskazanie w sprawozdaniu danych związanych z ilością nabytego surowca czy też wytworzonego biokomponentu, ale również wskazanie prawidłowych danych podmiotu, od którego nabyta została biomasa. Skarżąca spółka powołała się na umowę z 31 maja 2015 r., która nie jest umową dostawy w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy BIO, a zatem nabyła biomasę nie od przetwórcy lub pośrednika w rozumieniu ustawy BIO lecz wytworzyła tę biomasę we własnym zakresie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka biomasę pozyskała z produkcji własnej, bowiem otrzymała ją w istocie na podstawie dokumentu wewnętrznego od innej jednostki biznesowej, działającej w ramach tej samej spółki. W tym zakresie należy poczytywać wypełnienie przesłanki do nałożenia kary - podania w sprawozdaniu nieprawdziwych danych – w odniesieniu do źródła pochodzenia biomasy, bowiem spółka nie pozyskała jej na podstawie umowy dostawy lecz wytworzyła ją we własnym zakresie. Tym samym organy prawidłowo przyjęły, co zaakceptował sąd pierwszej instancji, że w złożonym sprawozdaniu za trzeci kwartał 2016 r. spółka podała nieprawdziwe dane w zakresie pochodzenia biomasy, z której został wyprodukowany biokomponent. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 675 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ w postępowaniu kasacyjnym na rozprawie orzeczono na podstawie 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).