III SA/Wr 396/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie sędzia WSA Barbara Ciołek, asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 25 sierpnia 2023 r., nr SKO 4320.3.2023 w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia 11 lipca 2023 r., nr DK.7344.2.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 sierpnia 2023 r. (nr SKO 4320.3.2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania W. K. (dalej: skarżący, strona) od decyzji Wójta Gminy C. (dalej: Wójt, organ I instancji) z dnia 11 lipca 2023 r. (nr DK.7344.2.2023), cofającej skarżącemu licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu [...] (nr licencji [...] z [...] r.), utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną decyzji, SKO wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej: k.p.a.). Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji uzyskał z Komendy Powiatowej Policji w M. informację, że w Sądzie [...] do publicznej wiadomości został podany wyrok o sygn. akt [...] z dnia [...] r. wraz z wyrokiem Sądu [...] o sygn. akt [...] z dnia [...] r. skazujący W. K. za przestępstwo z art. 158 § 1 kodeksu karnego t.j. [...]. Organ I instancji decyzją z dnia 11 lipca 2023 r., wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 107 k.p.a w związku z art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz art. 7 ust. 1, ust. 4 pkt 3 lit. a), art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (na dzień wydania decyzji I instancji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm., dalej: u.t.d.), cofnął skarżącemu licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w świetle zapisów ustawy o transporcie drogowym skarżący przestał spełniać wymagania z art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 6 ust.1 pkt 2 lit. b) u.t.d. uprawniające do wykonywania transportu drogowego w zakresie przewozu [...], z uwagi na fakt, że prawomocnym wyrokiem został skazany za [...] określone w art. 158 § 1 kodeksu karnego. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący w szczególności podkreślił, że sądy obu instancji nie zdecydowały o cofnięciu mu licencji, mimo że wiedziały, czym się zajmuje. SKO utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazało, że wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu [...] wymaga od przedsiębiorcy uzyskania licencji, a kryteria warunkujące jej uzyskanie są określone w art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a) u.t.d. i w art. 6 u.t.d. Kolegium wskazało na treść art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d., zgodnie z którym licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu [...] udziela się przedsiębiorcy, jeżeli zatrudnieni przez niego kierowcy oraz sam przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy nie byli prawomocnie skazani za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu oraz przeciwko wolności seksualnej i obyczajności, a także za przestępstwa, o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, a ponadto nie orzeczono prawomocnie wobec nich zakazu wykonywania zawodu kierowcy. Dalej SKO powołało art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., zgodnie z którym licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, cofa się jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Kolegium podkreśliło, że Sąd [...] wyrokiem z dnia [...] r. ([...]), utrzymał w mocy wyrok Sądu [...] z dnia [...] r. ([...]), uznający m.in. skarżącego za winnego popełnienia przestępstwa z art. 158 § 1 kodeksu karnego. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w przypadku wykonywania transportu drogowego [...], sam fakt popełnienia przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu jest wystarczającą i samodzielną podstawą cofnięcia licencji. Odnosząc się do argumentacji odwołania wskazującej na brak orzeczenia przez sądy powszechne o cofnięciu licencji, SKO podkreśliło, że unormowania krajowe, które wynikają z implementacji Dyrektywy Rady nr 96/26/WE, wyraźnie przewidują, że licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2 (a więc m.in. licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu [...]), cofa się, jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Kolegium zaznaczyło, że osoby posiadające licencję na wykonywanie transportu drogowego powinny cieszyć się pełnym zaufaniem osób, na rzecz których wykonują tę działalność, a popełnienie przez nie przestępstwa przeciwko zdrowiu i życiu, niewątpliwie zaufanie to niweczy. W skardze do Sądu skarżący zaakcentował, że sądy karne nie ukarały go cofnięciem licencji, a wiedziały o prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Podkreślił, że w ocenie społeczeństwa i klientów ma bardzo dobrą reputację, o czym świadczy ocena jego pracy w Internecie. Jego zdaniem, opinia klientów jest bardzo ważnym argumentem w całym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. skarżący zauważył, że nie może zostać dwa razy skazany. Podkreślił, że w wyroku skazującym Sąd nie orzekł o zabraniu mu licencji. Oświadczył, że skierował do Rzecznika Praw Obywatelskich pismo, w którym wniósł o kasację wyroku. Ponadto skarżący wskazał, że został ukarany grzywną w wysokości 1000 zł przez organy z C. i M. za niezdanie licencji. Podniósł, że organ nie powinien mu zabrać licencji dopóki Sąd Administracyjny nie wyda prawomocnego rozstrzygnięcia. Ponadto skarżący dodał, że jest w ostrym konflikcie z organami gminy C. i M. oraz Policji, nie czuje się osobą winną. Wskazał, że są naciski na niego i na jego syna, którego w ubiegłym roku kontrolowano [...] razy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowość wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W sprawie kontroli Sądu poddana została kwestia prawidłowości cofnięcia skarżącemu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu [...]. Podstawę cofnięcia licencji, wskazaną przez organy, stanowił art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się prawomocny wyrok Sądu [...] z dnia [...] r. (sygn. akt [...]), którym Sąd ten uznał, m.in. skarżącego, za winnego tego, że wziął udział w [...], w której narażono K. S. na nastąpienie skutku określonego w art. 157 § 1 kodeksu karnego, w wyniku której M. K. doznał obrażenia ciała w postaci [...], skutkującego naruszeniem czynności tego narządu na czas trwający dłużej niż 7 dni, tj. za winnego popełnienia przestępstwa z art. 158 § 1 kodeksu karnego i za to na podstawie tego przepisu w zw. z art. 37a § 1 kodeksu karnego i art. 33 § 1 i 3 kodeksu karnego wymierzył oskarżonemu karę 150 stawek dziennych grzywny, licząc jedną stawkę za równoważną kwocie 10 zł. Ponadto na podstawie art. 43b kodeksu karnego Sąd [...] orzekł podanie wyroku do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie jego treści w budynku Sądu [...] w miejscu dostępnym dla publiczności na okres 1 miesiąca. Zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d., podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu [...] wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 u.t.d. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu [...] udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia wymagania określone w art. 5c ust. 1 pkt 1 i 5 u.t.d., a ponadto zatrudnieni przez niego kierowcy oraz sam przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy nie byli prawomocnie skazani za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu oraz przeciwko wolności seksualnej i obyczajności, a także za przestępstwa, o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, a ponadto nie orzeczono prawomocnie wobec nich zakazu wykonywania zawodu kierowcy (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d.). Zgodnie z art. 5c ust. 1 pkt 1 u.t.d., licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2, udziela się przedsiębiorcy, jeżeli członkowie organu zarządzającego osoby prawnej, osoby zarządzające spółką jawną lub komandytową, a w przypadku innego przedsiębiorcy - osoby prowadzące działalność gospodarczą: nie zostały skazane prawomocnym wyrokiem za przestępstwa karne skarbowe lub przestępstwa umyślne: przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, środowisku lub warunkom pracy i płacy albo inne mające związek z wykonywaniem zawodu (lit. a); nie wydano im prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (lit. b). Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, cofa się, jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Przepis art. 15 ust. 2 u.t.d. wprowadza jednak dodatkowy warunek wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji. Stosowanie do jego treści wszczęcie postępowania dotyczącego cofnięcia licencji w przypadkach określonych m.in. w ust. 1 pkt 2 lit. a) - "posiadacz licencji nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego" - poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Ustawodawca wprowadził też wyjątek od poprzedzenia uruchomienia procedury cofnięcia licencji ostrzeżeniem. Dotyczy to jedynie sytuacji, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a) u.t.d., czyli został skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwa karne skarbowe lub przestępstwa umyślne: przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, środowisku lub warunkom pracy i płacy albo inne mające związek z wykonywaniem zawodu. Wymóg natomiast niekaralności przedsiębiorcy w zakresie przestępstw przeciwko życiu lub zdrowiu został określony w art. 6 ust.1 pkt 2 lit. b) u.t.d., do którego art. 15 ust. 2, w zakresie braku obowiązku wystosowania ostrzeżenia, nie odsyła. Wynik wykładni językowej powyższych przepisów doprowadził Sąd do wniosku, że karalność przedsiębiorcy skutkuje niespełnianiem wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d.) i stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji, wyłącznie pod warunkiem uprzedniego pisemnego ostrzeżenia przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia tego naruszenia wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji (art.15 ust.1 pkt 2 lit. a) oraz ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d.). W konsekwencji należy wskazać, że – po pierwsze – ustawodawca, jako zasadę, przyjął konieczność poprzedzenia procedury cofnięcia licencji ostrzeżeniem. Dotyczy to również sytuacji, gdy przedsiębiorca przestał spełniać wymogi uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego (art.15 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d.). Po drugie, odstąpienie od dokonania ostrzeżenia przedsiębiorcy (art. 15 ust. 2 zdanie drugie oraz art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a) u.t.d.), jako wyjątek od zasady, należy interpretować ściśle, zgodnie z regułą interpretacyjną, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco, tym bardziej, gdy wpływałoby to na ograniczenie uprawnień adresata w wyniku działań organu administracji. Po trzecie, ustanowiony przez ustawodawcę wyjątek, opisany okolicznościami ujętymi w art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a) u.t.d., co prawda – poza wymienionymi w nim przestępstwami, mówi o "innych przestępstwach mających związek z wykonywaniem zawodu", ale – zdaniem Sądu – rozszerzenie tych okoliczności (a tym samym odstąpienie od dokonania ostrzeżenia), jest możliwe tylko w sytuacji skazania za "inne przestępstwo mające związek z wykonywaniem zawodu". Konieczne jest zatem wykazanie, że popełnione przestępstwo miało związek z wykonywaniem zawodu. Podkreślić przy tym należy, że sąd karny – stosownie do art. 41 § 1 kodeksu karnego – może orzec zakaz zajmowania określonego stanowiska albo wykonywania określonego zawodu, jeżeli sprawca nadużył przy popełnieniu przestępstwa stanowiska lub wykonywanego zawodu albo okazał, że dalsze zajmowanie stanowiska lub wykonywanie zawodu zagraża istotnym dobrom chronionym prawem. Ponadto na podstawie art. 41 § 2 kodeksu karnego sąd karny może orzec zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej w razie skazania za przestępstwo popełnione w związku z prowadzeniem takiej działalności, jeżeli dalsze jej prowadzenie zagraża istotnym dobrom chronionym prawem. W celu wykonania orzeczonego zakazu sąd przesyła odpis wyroku właściwemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego albo pracodawcy lub instytucji, w której skazany zajmuje stanowisko lub wykonuje zawód objęty zakazem (art. 180 kodeksu karnego wykonawczego). W wypadku orzeczenia zakazu prowadzenia określonej działalności gospodarczej sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego, właściwemu według miejsca zamieszkania skazanego lub prowadzenia działalności gospodarczej (art. 181 kodeksu karnego wykonawczego). Należy podkreślić, że w sprawie, sąd karny nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do orzeczenia zakazu wykonywania zawodu, czy prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący podkreślał przy tym, że sąd karny wiedział o wykonywanej przez niego działalności gospodarczej. Z akt administracyjnych nie wynika, by przed wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia licencji, do skarżącego zostało skierowane ostrzeżenie, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.t.d. Organy nie wyjaśniły tej kwestii w zaskarżonych decyzjach. Organy nie wykazały ponadto, by popełnione przez skarżącego przestępstwo miało związek z wykonywaniem zawodu, co umożliwiłoby odstąpienie od wystosowania ostrzeżenia do skarżącego na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie drugie u.t.d. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu zawarte w niniejszym orzeczeniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art.135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję, a na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania sądowego.