II SA/Sz 224/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. K. i A. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. M. K. (dalej jako "inwestor", "wnioskodawca") wnioskiem z dnia 15 września 2021 r., wystąpił do Starosty P. (dalej jako "organ pierwszej instancji") o udzielenie pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanych W. przy ulicy [...], gm. D. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził braki w załączonym do wniosku projekcie i postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i uzupełnienia wniosku z pouczeniem, że nieuzupełnienie wniosku i projektu w terminie do 35 dni od dnia doręczenia postanowienia, spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ I instancji, na wniosek inwestora, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], dokonał zawieszenia postępowania o wydanie przedmiotowego pozwolenia budowlanego. Postanowieniem organu I instancji z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], na wniosek inwestora w związku z uzupełnieniem wniosku i projektu, podjął zawieszone postępowanie. Inwestor w dniu 25 sierpnia 2022 r., ponownie złożył wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność przygotowania odpowiedzi na wniesione uwagi i zastrzeżenia stron. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r, nr AB [...], organ I instancji, podjął na wniosek inwestora, zawieszone postępowanie po przedłożeniu wyjaśnień w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr AB [...], organ I instancji po analizie przedłożonych dokumentów, ponownie zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku i projektu budowlanego pod rygorem, że nieuzupełnienie ww. dokumentów w terminie do 35 dni od dnia doręczenia postanowienia spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia budowlanego. Organ I instancji wskazał, że ww. projekt nie został uzupełniony w zakresie: - zgodności projektu budowlanego z warunkami decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, - uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu inwestycji o precyzyjne i czytelne zwymiarowanie odległości budynków 2b i 3b oraz miejsc postojowych usytuowanych przy tych budynkach od północno-wschodniej granicy nieruchomości. Inwestor, pismami z dnia 16 i 19 września 2022 r., poinformował o uzupełnieniu projektu budowlanego i uzupełnieniu wniosku. Decyzją z dnia 10 października 2022 r., nr [...], organ I Instancji na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. dalej jako "Pb") i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2200 - dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu ww. wniosku inwestora odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz udzielenia pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (oznaczonych w projekcie budowlanym jako budynki 1a, 1b, 2a, 2b, 3a, 3b, 4a, 4b) z zewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji, sanitarnej kanalizacji deszczowej ze szczelnymi zbiornikami gazu, energii elektrycznej, budową muru oporowego i zagospodarowaniem terenu na działkach o nr ewidencyjnych: [...] i [...] położonych przy ul [...] w W., gmina D.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca nie usunął nieprawidłowości wskazanych w punkcie 1 postanowienia z dnia [...] sierpnia 2022 r., tj. nie dostarczył ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie przebudowy urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego usytuowanego w południowo-wschodniej części działki nr ewid. [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W jego ocenie brak było podstaw nałożenia na inwestora uzyskania pozwolenia wodno-prawnego, albowiem budowa muru oporowego nie spowoduje ingerencji w działkę sąsiednią stanowiącą rów melioracyjny. Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z dnia 3 stycznia 2023 roku, nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, na terenie działek inwestycyjnych nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor przedstawił organom budowlanym projekt budowlany zgodny z uzyskaną wcześniej decyzją Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...]), z warunkami zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. Według Wojewody, analiza wszystkich zapisów dotyczących terenu prowadzi do wniosku, że zakresem prac budowlanych nie objęto działki o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącej rów melioracyjny. Podsumowując, Wojewoda Zachodniopomorski wskazał, że zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydaniu orzeczenia o jego zatwierdzeniu i udzieleniu pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej z zewnętrznymi instalacjami. Na powyższą decyzję A. i A. S. (zwani dalej "skarżący"), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji - naruszenie art. 34 ust.1 Prawa budowlanego, poprzez brak zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - naruszenie art. 34 ust. 3, pkt.1 lit. b, ustawy Prawo budowlane, poprzez pominięcie w projekcie zagospodarowania działki i terenów istniejących obiektów budowlanych oraz sieci uzbrojenia terenu, - naruszenie art. 34 ust. 3 pkt. 3 lit. e i ust. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez pominięcie w projekcie innych opracowań projektowych wymaganych odrębnymi przepisami, - naruszenie art. 4 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2, ustawy Prawo budowlane poprzez udzielenie prawa zabudowy działki pomimo braku spełnienia wymogów wynikających z odrębnych przepisów oraz złożenia nieprawdziwego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, - naruszenie art. 389, pkt. 6 związku z art. 17 ust 1 pkt. 4 ustawy Prawo wodne poprzez akceptację rozwiązania polegającego na likwidacji urządzenia melioracyjnego bez uzyskania wymaganego przepisami pozwolenia wodnoprawnego, - naruszenie art. 234 ustawy Prawo wodne poprzez udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy przyjęte rozwiązanie projektowe powoduje zmianę kierunku i natężenia odpływu wód oraz odprowadzenie wód na tereny sąsiednie, - błędne ustalenie stanu faktycznego, mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu, że urządzenia melioracyjne nie są usytuowane na działkach inwestycyjnych o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...]. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji, a nadto zasądzenie od organu II instancji kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżących, organ I instancji niezgodnie ze stanem faktycznym wskazał, że kanalizacja deszczowo- drenażowa nie przebiega przez działkę o nr [...] i [...]. W ocenie skarżących, w tej sprawie organ dokonał skrajnie niekorzystnego dla nich, jako stron ustalenia, że podniesienie terenu w obrębie działek inwestycyjnych nie spowoduje zalewania ich działek przez wody opadowe. Ponadto, skarżący podnieśli niezgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz braku kompletności projektu budowlanego i braku posiadania wymaganych opinii, uzgodnień wynikających z przepisów odrębnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżących, podtrzymał skargę. Pełnomocnik skarżących wskazał, iż zaskarżony projekt budowlany, nie odnosi się do istniejących urządzeń. Zatem według pełnomocnika należy przyjąć, że istniejące urządzenia zostaną zlikwidowane, ewentualnie zostaną przebudowane. W ocenie skarżących, na każde z tych działań (likwidacja lub przebudowa), potrzebne jest pozwolenie wodnoprawne. Ponadto pełnomocnik wyjaśnił, że zarzut złożenia nieprawdziwego oświadczenia dotyczący braku prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, polega na tym, że inwestor chcąc zrealizować zamierzoną inwestycję, musiałby wejść na sąsiednią nieruchomość stanowiącą własność gminy, a zgody gminy nie posiada. Pełnomocnik inwestora (uczestnik postępowania), wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu jawnym, rozprawa prowadzona była w trybie zdalnym, czyli przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku na podstawie art. 15 z.z.s. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej. Na wstępie rozważań należy nakreślić ramy prawne sprawy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (dalej jako "p.b.") przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej między innymi sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego : a) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego. W razie spełnienia ww. wymagań oraz warunków wynikających z art. 32 ust. 4 p.b., zgodnie z którymi pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń oraz decyzji, o których mowa w ustawie o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane; złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący przedłożyli wymagane dokumenty i spełnili wszystkie warunki niezbędne do zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżący upatrują tego naruszenia w podniesieniu rzędnych terenu inwestycyjnego o 1,5 m, co spowoduje zmianę kierunku i natężenia odpływu wód opadowych i roztopowych. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy, wydana dla omawianej inwestycji, nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie podniesienia rzędnych terenu, jakkolwiek wynika z niej, że zmiana kierunku i natężenia odpływu wód opadowych i roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich jest niedopuszczalna. Z ustaleniami tymi korespondują rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym, w którym przewidziano wykonanie murów oporowych w zbliżeniu z działkami oznaczonym nr ew. [...], [...] i [...], które usytuowane zostaną w granicach działki inwestycyjnej. Jednocześnie z projektu budowlanego wynika, że wody opadowe z dachów projektowanych budynków będą odprowadzane do zbiorników retencyjnych o pojemności 10 m3, przewidzianych odrębnie dla każdego budynku. Jednocześnie z uwagi na dużą przepuszczalność terenu nie przewidziano odprowadzania wód deszczowych z terenu. Rozwiązania te w ocenie Sądu są wystarczające do uznania, że nie dojdzie do zmiany stosunków wodnych w sposób wskazywany w skardze. Z powyższych względów nie zasługiwały na uwzględnienie wywiedzione przez skarżących zarzuty naruszenia art. 34 ust.3, pkt 3, lit. e i ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz art. 234 ustawy Prawo wodne. Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 lit b) ustawy Prawo budowlane. Wskazać bowiem należy, że zamierzona inwestycja - zgodnie z zatwierdzonym projektem, nie przewiduje likwidacji, przebudowy ani rozbudowy urządzenia melioracyjnego. Jak trafnie zauważył Wojewoda, z projektu budowlanego nie wynika, aby zakresem robót objęto urządzenia melioracyjne. Wbrew wywodom skarżących nie przewiduje się ich przebudowy, modernizacji, czy likwidacji. Z projektu wynika natomiast, że roboty budowlane przebiegać będą w oddaleniu od istniejących urządzeń melioracyjnych. Stąd też zasadnie uznał organ odwoławczy, że nie było, w realiach przedmiotowej sprawy, zasadne żądanie od inwestora zgody wodnoprawnej. Na marginesie jedynie zauważyć należy, ze zgodnie z regulacjami Prawa wodnego czynności niszczenia lub uszkadzania urządzeń wodnych, utrudnianie przepływu wody w związku z wykonywaniem lub utrzymywaniem urządzeń wodnych, jak również wykonywanie w pobliżu urządzeń wodnych robót oraz innych czynności, które mogą powodować uszkodzenie urządzeń wodnych są zakazane. Naruszenie wyżej wspomnianych zakazów jak również wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganego zezwolenia podlega sankcjom przewidzianym przez prawo wodne (art. 192, 474, 476 Prawa wodnego). Oznacza to, że w przypadku zmiany zamiarów w zakresie ingerencji w istniejące urządzenia melioracyjne inwestor będzie, oprócz zmiany pozwolenia na budowę, dysponować również odpowiednią zgodą wodnoprawną, jednak w obecnym stanie sprawy jest ona zbędna. Nie ma racji pełnomocnik skarżących wywodząc, że skoro w projekcie budowlanym brak jest odniesienia do istniejących urządzeń melioracyjnych to oznacza to, że inwestor zamierza je zlikwidować. Brak wskazania robót budowalnych związanych z urządzeniem melioracyjnym oznacza bowiem w tym wypadku jedynie to, że inwestor nie zamierza prowadzić robót budowlanych w miejscu jego posadowienia ani w bezpośrednim jego sąsiedztwie, co wynika wprost z projektu budowlanego. Także zarzut naruszenia przysługującego skarżącym ograniczonego prawa rzeczowego polegającego na ingerencji w ustanowioną służebność nie zasługuje na uwzględnienie. Zatwierdzony projekt budowlany wskazuje, że realizacja zamierzonej inwestycji nie naruszy w żaden sposób wykonywania przysługującej służebności. Nie jest zasadny zarzut złożenia nieprawdziwego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z wywodów skarżących dotyczy gruntów sąsiednich, stanowiących własność gminy. Inwestor nie zamierza jednak prowadzić tam robót budowlanych, co wynika z projektu budowlanego, zatem uzyskanie zgody gminy na wykorzystanie jej terenu jest na tym etapie postępowania zbędne. Zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na przyjęciu, że urządzenia melioracyjne nie są usytuowane na działkach inwestycyjnych tj. działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], nie znajduje potwierdzenia w przedłożonej dokumentacji. Skarżący przedłożyli mapę geodezyjną inwentaryzacji powykonawczej budynku, przyłączy/instalacji zewnętrznych oraz zagospodarowania terenu zlokalizowanych na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], na której uwidoczniono przebieg kanalizacji na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...]. Wynika z niej, że projekt uwzględnia przebieg istniejącej kanalizacji drenażowo-deszczowej. Zamierzoną inwestycję zaprojektowano uwzględniając przebieg istniejącej instalacji poprzez zastosowanie przepustu w murze oporowym, który pozwoli na pozostawienie kanalizacji w obecnym stanie oraz nie zostanie również zasłonięty wylot wód deszczowo - gruntowych. Dlatego też, twierdzenie skarżących, że nastąpi naruszenie ich interesu prawnego w wyniku realizacji omawianej inwestycji, skutkującej według skarżących zaburzeniem funkcjonowania urządzeń melioracyjnych i zalewaniem ich działki, oraz naruszeniem ustanowionej na ich rzecz służebności jest nie zasadny. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.