II SAB/Gl 45/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2024 r. sprawy ze skargi W. M. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 30 dni; 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. Po uprzednim złożeniu ponaglenia W. M. (obywatelka [...]), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z dnia 18 stycznia 2024 r. złożyła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze domaga się: 1) zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt, 2) przyznania sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg sprawy oraz uzasadniono poszczególne żądania skargi. Wniosek o wydanie zezwolenia został złożony dnia 10 lutego 2023 r. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że na mocy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.) w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących między innymi udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie ze stanowiskiem Szefa ds. Cudzoziemców stosowanie przepisów art. 100c i art. 100d ustawy specjalnej tylko do postępowań, których stronami są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w okresie od 24.02.2022 r. nie są prawidłowe. Poglądy te nie uwzględniają tego, że oba te przepisy w przeciwieństwie do znacznej większości pozostałych przepisów ustawy specjalnej posługują się pojęciem "cudzoziemiec", które należy dekodować przy użyciu ogólnosystemowej definicji tego pojęcia, zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy z 12 grudnia 2013 o cudzoziemcach, a nie pojęciem "obywatel Ukrainy". Przeciwko zasadności tych poglądów przemawia również to, że przedmiot regulacji ustawy specjalnej nie zamyka się tylko w sprawach określonych w art. 1 ust 1 ustawy specjalnej. Ustanowienie podstawy prawnej dla "spoczywania" terminów dla załatwiania spraw administracyjnych cudzoziemców przez wojewodów (art. 100c i art. 100d ustawy specjalnej) uzasadnione było od początku kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, stanowiącymi skutki pośrednie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę w dniu 24.02.2022 r. oraz masowego napływu cudzoziemców Szef Urzędu ds. Cudzoziemców stoi na stanowisku, iż przepisy art. 100c i art. 100d tej ustawy powinny być wykładane w sposób, który prowadzi do wniosku, że ich zakresem objęte są postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). W rozstrzyganej sprawie ponaglenie zostało złożone, co wynika z akt administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. W świetle powyższego należy również przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Wnosząc o oddalenie skargi Wojewoda Śląski podniósł, że zgodnie z art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167) w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących między innymi udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z taką wykładnią nie sposób się zgodzić. Zarówno bowiem wykładnia językowa jak i celowościowa, wskazują, że przepisy wprowadzające szczególny reżym dotyczący terminów załatwienia spraw oraz ewentualnej zwłoki stosuje się jedynie do spraw adresatów powyższej ustawy. Na początku można odwołać się do zakresu podmiotowego ustawy, który został określony enumeratywnie. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 "ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Nie budzi tu wątpliwości fakt, że ustawa reguluje status: - obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa - obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warto także zwrócić uwagę na art. 100d ustawy ust. 3. Zgodnie z tym przepisem "ustawa określa również: 1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych. Wyjątkowe znaczenie ma pkt 5 powyższego wyliczenia. Wskazuje on wyraźnie na szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów. Trudno tu twierdzić, że owe "szczególne zasady" dotyczą obywateli innych państw, czy też obywateli Ukrainy, do których nie stosuje się przepisów ustawy. Reasumują powyższe należy podkreślić, że brak jakiejkolwiek przesłanki aby "szczególne zasady" rozciągać tu na obywateli innych państw. Do identycznych wniosków można dojść stosując wykładnię celowościową. Obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej zyskali określone uprawnienia. Dotyczą one zwłaszcza pobytu w Polsce. Dlatego też nawet opóźnienie w załatwianiu spraw, między innymi związanych z prawem pobytu, nie wpływa negatywnie na sytuację prawną i faktyczną tych osób. Inaczej wygląda sytuacja obywateli innych państw. Obowiązuje ich "zwykły" reżym pobytowy. Przyjęcie zaś wykładni, że i oni nie mogą złożyć skargi na bezczynność, czy też przewlekłość postępowania w tym zakresie, pozbawiłoby ich jakiejkolwiek możliwości ochrony swych praw. Biorąc pod uwagę powyższe skład orzekający uznał, iż art. 100d nie stosuje się w przypadku innych cudzoziemców, niż obywatele Ukrainy (do których stosuje się przepisy ustawy). Należy również mieć na uwadze, że w Polsce obowiązują nie tylko przepisy krajowe, w tym wyżej powołane, ale również międzynarodowe. Przede wszystkim obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W postępowaniach wymagających przeprowadzenia czynności wyjaśniających ustawy przewidują konkretne terminy załatwiania spraw. W Polsce obowiązują także postanowienia Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.). Zgodnie z jej art. 1 "Wysokie Układające się Strony zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I niniejszej konwencji." "(...) Konwencja chroni prawa nie tylko obywateli lecz także cudzoziemców, bezpaństwowców, itd." (M. A. Nowicki, [w:] Komentarz do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wyd. VIII, Warszawa 2021, art. 1, LEX-el). W świetle art. 13 Konwencji "Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe." Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka środek odwoławczy wymagany przez art. 13 musi być "skuteczny", zarówno w praktyce, jak i w prawie. Nie musi tu także chodzić o naruszenia dokonane władzę sądową, ale również przez inne organy państwowe (por. np. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 26 października 2000 r., sprawa nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce). Zatem z jednej strony władza publiczna wprowadziła środki służące przeciwdziałaniu opieszałości organów (ponaglenie, skarga na bezczynność albo przewlekłość), z drugiej znowuż strony doszło do zawieszenia możliwości korzystania z tych środków, przez co prawo to stało się iluzoryczne. O ile jeszcze w sytuacji nadzwyczajnej, jaka pojawiła się po wybuchu działań wojennych w Ukrainie, przejściowo sytuacja taka była tolerowana przez niektóre składy orzecznicze w sądach administracyjnych, a to ze względu na ogromną ilość spraw, które nagle musiały być rozpatrywane przez organy, o tyle długotrwałe akceptowanie tego stanu rzeczy nie powinno mieć miejsca, zwłaszcza przez władzę ustawodawczą. Również interpretacja przepisów powinna podążyć w kierunku zapewnienia praw i wolności człowieka, a nie ich ograniczania. Dlatego też interpretacja przepisów wyjątkowych, jakimi są regulacje ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zawieszających terminy załatwiania spraw, nie powinna być rozszerzana na osoby inne niż te, których bezpośrednio dotyczy ww. ustawa (art. 1 ust. 1 ustawy). Skarżąca nie jest obywatelką Ukrainy. Istotne było i jest z jej punktu widzenia, by zachować ciągłość legalnego pobytu. Stwierdzić zatem należało, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Organ nie wydał bowiem decyzji w terminie. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Wojewoda znacząco uchybił terminowi załatwienia sprawy. Bezczynność miała zatem miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ma jednak świadomość ilości spraw z zakresu ustawy o cudzoziemcach rozpatrywanych przez Wojewodę. Dlatego też oddalił żądania skargi w zakresie wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie 149 § 1 i 1a oraz art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.