II SA/Gl 1546/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr NWXIV.7581.4.21.2022 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia 27 maja 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 27 maja 2022 roku, nr [...], Starosta R. , działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej k.p.a.), art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 – dalej u.g.n.), po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w T., orzekł: 1) Ograniczyć sposób korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność H. D. (nazwisko rodowe L.– dalej: strona, skarżąca), położonej w Gminie G. przy ul. [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2154 ha, obręb C. , ark. mapy 1, w celu realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu budowy i utrzymywania urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji gazu, polegającej na ułożeniu gazociągu średniego ciśnienia, służącego do zapewnienia ciągłości dostaw paliwa gazowego do odbiorców. Ograniczenie polegać będzie na czasowym (na czas budowy sieci gazowej) zajęciu części nieruchomości w pasie montażowym o powierzchni 42,5 m2 (8,5 m x 5 m), a następnie trwałym zajęciu części nieruchomości (po wybudowaniu sieci gazowej) w strefie kontrolowanej gazociągu o powierzchni 8,5 m2 wynoszącej 1 metr, tj. po 0,5 m od osi gazociągu zaznaczonego na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. W strefie kontrolowanej nie wolno wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania; 2) Zobowiązać wykonawcę P. Spółkę z o.o. z siedzibą w T. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu ułożenia gazociągu, o którym mowa w pkt 1 niniejszej decyzji; 3) Zobowiązać każdoczesnego właściciela nieruchomości opisanej w pkt 1 niniejszej decyzji do: a) powstrzymania się, w trakcie prowadzenia prac, od działań na nieruchomości w granicach obszaru zajęcia nieruchomości, uniemożliwiających lub utrudniających budowę urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji gazu, polegającej na ułożeniu gazociągu, b) znoszenia faktu, po zakończeniu inwestycji, istnienia na gruncie tych urządzeń, a także udostępniania nieruchomości w celu wykonywania czynności związanych z ich dalszym funkcjonowaniem oraz utrzymaniem (konserwacją, wymianą czy usuwaniem awarii). Obowiązek udostępnienia wskazanej części nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. 4) Decyzja ostateczna stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. W treści uzasadnienia wskazano m. in., że inwestycja ma charakter celu publicznego. Spełniona została przesłanka świadcząca o przeprowadzeniu rokowań między stronami. Te okazały się bezskuteczne. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 8, 9, 77 §1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania do działania organów administracji publicznej, bez rzetelnego zebrania materiałów dowodowych i ich prawidłowej oceny; 2) art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, bez poprzedzenia go rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 oraz niedołączenie do wniosku dokumentów z przeprowadzonych rokowań. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 roku, nr NWXIV.7581.4.21.2022, Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano m. in., że zapisy m.p.z.p. oraz zgromadzony materiał dowodowy pozwalają stwierdzić, iż istnieje podstawa do wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z części działki, w celu usytuowania na niej nowej podziemnej linii gazociągu - w formie zaproponowanej przez inwestora, uwidocznionej na załączniku graficznym do decyzji. Realizacja budowy linii przeznaczonej do przesyłania i dystrybucji gazów jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Wypełniona została również przesłanka zawarta w art. 124 ust. 3 u.g.n., dotycząca przeprowadzenia rokowań w sprawie dobrowolnego udostępnienia nieruchomości. W niniejszej sprawie nie było konieczności przeprowadzania mediacji. Jest jednak prawdą, że PSG nie wyraziła zgody na przeprowadzenie mediacji, co jednoznacznie potwierdza pismo pełnomocnika Spółki z 28 kwietnia 2022 r. Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła strona. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 8, 9, 77 §1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania do działania organów administracji publicznej, bez rzetelnego zebrania materiałów dowodowych i ich prawidłowej oceny; 2) przeprowadzenie dowodów przed organem II instancji, podczas gdy braki materiału dowodowego powodowały konieczność uchylenia decyzji i umożliwienia stronie oceny uzupełnionego materiału dowodowego; 3) błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji przez przyjęcie, że inwestor przeprowadził ze stroną rokowania, a w szczególności zaproponował zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu, podczas gdy taka sytuacja nie miała miejsca, a rozmowa telefoniczna w tym zakresie, z której sporządzono notatkę i powołano się na nią w uzasadnieniu decyzji, nie miała miejsca; 4) art. 124 ust. 3 u.g.n., przez udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, bez poprzedzenia go rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1; 5) wydanie decyzji mimo braku dołączenia do wniosku o zezwolenie dokumentów z przeprowadzonych rokowań. W uzasadnieniu wskazano m. in., że inwestor nie chciał mediacji (ani rokowań), bowiem opóźniłoby to rozpoczęcie dochodowej dla niego inwestycji celu publicznego. W tym wszystkim wtórują mu organy I i II instancji. To skarżąca zaproponowała mediację licząc się z jej kosztami. Wykonawca nie chciał tych kosztów ponosić. Argumentacja organów obu instancji i ich postępowanie w sposób rażący wykraczają poza zasadę zaufania uczestników postępowania do działania władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle ust. 3 tego przepisu "Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań." Niewątpliwie w niniejszej sprawie następuje ingerencja w prawo własności, które – podobnie jak inne prawa majątkowe – jest chronione konstytucyjnie (głównie art. 64 ust. 1 – 3). Ingerencja nie jest przy tym drobna, bowiem następuje tu trwałe ograniczenie właściciela nieruchomości w realizacji jego uprawnień. Czym innym jest samo wejście na cudzą nieruchomość, by wykonać określone prace, a czym innym zainstalowanie na cudzej nieruchomości urządzeń, które będę trwale utrudniały korzystanie z niej i ograniczały możliwość zabudowy, będącej elementem prawa własności. W drugim przypadku organy w sposób szczególny powinny zadbać o zagwarantowanie uprawnień właścicieli, bądź użytkowników wieczystych. W tym kontekście należy też odczytywać przepisy odnoszące się do obowiązku przeprowadzenia rokowań. Zwłaszcza należy zadbać, by rokowania nie miały charakteru jedynie formalnego, a realny. NSA w wyroku z 2 marca 2021 r., I OSK 2680/20, wskazywał, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć, sytuację, w której strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, niejako "wypracowują" kształt przyszłego porozumienia. Zatem nie można utożsamiać "propozycji" z "przeprowadzeniem rokowań". Istotne jest również wyważenie interesów: indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienie, z jakich względów należało uznać interes publiczny za nadrzędny. Organy zadowoliły się jedynie treścią notatek prywatnych pracownika firmy projektującej i kopii wiadomości e-mail, z których wynikałoby stanowisko inwestora oraz skarżącej co do możliwości porozumienia. Skarżąca nie traktowała jednak sprawy za zamkniętą. Ustanowiła w tym celu pełnomocnika, który wyszedł z propozycją mediacji. Mając profesjonalną pomoc prawną chciała dojść do porozumienia. Propozycja mediacji (która może być traktowana jako jedna z form rokowań) została odrzucona przez osoby występujące w imieniu inwestora, który uznał za wystarczające przedstawienie swego wcześniejszego stanowiska i złożonych przez siebie warunków. Jakkolwiek inwestor może zdecydować o formie rokowań, to jednak nie może zlekceważyć faktu, że właściciel nieruchomości, na której ma nastąpić ingerencja, nadal nie uznaje sprawy za zamkniętą i widzi możliwość porozumienia. Oznacza to, że w niniejszej sprawie sposób przedwczesny inwestor zakończył etap rokowań, nie dając skarżącej możliwości, by mogła – wraz z ustanowionym w tym celu pełnomocnikiem (adwokatem) – w pełni przedstawić swoje racje. Jeszcze raz podkreślić należy, że im głębsza ingerencja w prawo własności (czyli prawo chronione konstytucyjnie), tym wyższe powinny obowiązywać standardy prawne uzasadniające i poprzedzające taką ingerencję. Organ II instancji decyzję Starosty utrzymał w mocy, a jednocześnie stwierdził częściową wadliwość jego rozstrzygnięcia. Wskazał na s. 4 decyzji, że załącznik graficzny kontrolowanego aktu nie zawierał uwidocznionego przebiegu pasa montażowego zaplanowanego na działce jw. Obarczony był także innymi wadami wyartykułowanymi przez organ odwoławczy. Wojewoda zatem utrzymał w mocy całą decyzję, łącznie z wadliwym załącznikiem, który był integralną częścią rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego (o czym świadczy punkt 1 decyzji Starosty), a jednocześnie dołączył do swej decyzji inny, poprawiony załącznik. Trudno uznać takie rozstrzygnięcie za konsekwentne i prawidłowe. Wszystkie uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Przeprowadzone rokowania powinny mieć charakter realny, a nie jedynie formalny i należy dołączyć do akt dokumentację, która potwierdzi ich przebieg, np. protokół. Załącznik graficzny do decyzji powinien być sporządzony poprawnie. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. ----------------------- Sygn. akt II SA/GI 1546/22