II OSK 1641/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek, sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 77/25 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 77/25, oddalił skargę K. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 29 października 2024 r., którą – na skutek odwołania skarżącego – uchylono w części decyzję Starosty [...] z 29 grudnia 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej wraz z rozbudową infrastruktury drogowej oraz rozbudowie ul. [...] wraz z budową infrastruktury drogowej i przebudową kolidującego uzbrojenia sieci w rejonie ul. [...] w W. i w tym zakresie orzeczono co do istoty sprawy, zaś w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymano w mocy. Skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) w zw. z art. 33 § 1 powołanej ustawy polegające na całkowitym pominięciu w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji A. S. będącej współużytkownikiem wieczystym działki objętej decyzją Starosty [...] z 29 grudnia 2023 r., a w konsekwencji posiadającej status uczestnika na prawach strony, co pozbawiło ją możliwości obrony jej praw skutkując nieważnością postępowania. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 311) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że "organ nie ma kompetencji do badania przyjętych we wniosku inwestora rozwiązań projektowych i zakresu niezbędności, oraz proporcjonalności ich ingerencji w prawo własności podmiotów objętych wnioskiem, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna uwzględniać wymagania konstytucyjnych zasad ograniczenia prawa własności wynikających z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, skutkiem czego niewykazanie przez inwestora, że planowany zakres ograniczenia prawa własności podmiotów objętych wnioskiem jest niezbędny i proporcjonalny, stoi na przeszkodzie uwzględnieniu takiego wniosku przez organ". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do najdalej idącej podstawy kasacyjnej, mianowicie zawierającej zarzut nieważności postępowania, stwierdzić należy, że nie jest ona zasadna. Podnosząc wskazany zarzut pomija się treść art. 33 § 1a p.p.s.a., który miał w rozpoznawanej sprawie zastosowanie, jako przepis szczególny wobec art. 33 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 33 § 1a p.p.s.a. jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania. W rozpoznawanej sprawie przepisem szczególnym przewidującym, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania jest art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W związku z tym A. S. mogła być uczestnikiem postępowania przed Sądem pierwszej instancji, gdyby przed rozpoczęciem rozprawy złożyła wniosek o przystąpienie do postępowania. W skardze kasacyjnej nie twierdzi się, aby taki wniosek został złożony. Także z akt sądowych nie wynika, aby został on złożony. W konsekwencji A. S. nie była uczestnikiem postępowania sądowego, co powoduje, że Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku zawiadamiać jej o rozprawie. Tym samym zarzut nieważności postępowania z powodu pozbawienia A. S. możności obrony jej praw nie jest zasadny. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazać należy, że inwestor w piśmie z 11 kwietnia 2024 r. wyjaśnił potrzebę ograniczenia prawa użytkowania wieczystego skarżącego. W tym także wyjaśnił to w kontekście zarzutów skarżącego przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję te wyjaśnienia uwzględnił, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji stanowisko organu odwoławczego zaakceptował, przy czym nie tylko odwołał się do poglądu o wiążącym charakterze wniosku inwestora, który rzeczywiście może budzić zastrzeżenia (inaczej przyjęto m.in. w wyroku NSA z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2138/21), ale także ocenił ograniczenia praw skarżącego pod kątem zasady proporcjonalności. Szczególnie ważkie w ocenie NSA są niezakwestionowane w skardze kasacyjnej, argumenty dotyczące przeznaczenia zajętej pod drogę części nieruchomości skarżącego pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to bowiem, że skarżący tak czy inaczej nie mógł tej części nieruchomości zabudować. Nie bez znaczenia w kontekście zasady proporcjonalności jest też wielkość obszaru przeznaczonego na drogę w stosunku do pozostawionej skarżącemu części nieruchomości. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał, że odjęto skarżącemu nieruchomość o powierzchni 591 m2, a pozostawiono nieruchomość o powierzchni 9776 m2. W końcu, w odniesieniu do zarzutu nierównego traktowania związanego z tym, że według skarżącego odjęto mu większą część nieruchomości na budowę drogi niż z nieruchomości znajdujących się po drugiej stronie drogi, zauważyć należy, że w powołanym wyżej piśmie inwestora, a także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyjaśniono, że jest to spowodowane tym, iż po drugiej stronie drogi znajdują się nieruchomości zabudowane. Tej okoliczności faktycznej w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano. Uwzględniając przedstawione okoliczności NSA uznał, że podstawy kasacyjne nie są zasadne. Mając powyższe na uwadze, wobec niezasadności podstaw kasacyjnych, NSA na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.