III OW 85/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Bogatynia a Prezydentem Wrocławia w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie przeznaczenia osoby do wykonywania świadczeń osobistych postanawia: wskazać Prezydenta Wrocławia jako organ właściwy w sprawie. Burmistrz Miasta i Gminy Bogatynia (dalej: Burmistrz) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Wrocławia (dalej: Prezydent) w przedmiocie przeznaczenia osoby do wykonania świadczeń osobistych, czyli w przedmiocie określonym przepisem art. 621 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r. poz. 248 ze zm.), dalej jako "ustawa". W uzasadnieniu wniosku Burmistrz przedstawił stan faktyczny dotyczący powstałego sporu o właściwość. Podał, że w dniu 29 października 2024 r. do Prezydenta Wrocławia wpłynął wniosek Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji we Wrocławiu o przeznaczenie osoby do wykonania świadczeń osobistych. Prezydent Wrocławia pismem z dnia 31 października 2024 r. o sygn. WBZ-DBO.5565.1.290.2024.AK, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postpowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a.", przekazał sprawę do rozpoznania Burmistrzowi Miasta i Gminy Bogatynia, który uznał się z kolei niewłaściwym do rozpoznania złożonego wniosku i na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze o rozstrzygniecie sporu o właściwość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze pismem z dnia 22 listopada 2024 r. o sygn. SKO.SK/41/18/24 poinformowało Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia, że właściwym do rozpatrzenia negatywnego sporu o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego jest Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia, mając na uwadze przepis § 3 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 marca 2024 r. w sprawie Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji oraz wojskowych centrów rekrutacji (Dz.U. z 2024 r. poz.313), sprawa ta nie powinna zostać załatwiona przez Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia, gdyż terytorialny zasięg działania Wojskowego Centrum Rekrutacji we Wrocławiu nie obejmuje powiatu zgorzeleckiego. Ponadto, w ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia, Prezydent Wrocławia nie zastosował się do przepisu § 8 ust. 1-2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2024 r. w sprawie świadczeń osobistych na rzecz obrony w czasie pokoju (Dz.U. z 2024 r. poz. 1184), dalej jako rozporządzenie. W odpowiedzi na wniosek Prezydent wskazał, że osoba objęta wnioskiem Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji nie jest zameldowana na terenie Wrocławia, lecz na terenie Bogatyni. To dlatego, jak wyjaśnił, kierując się treścią art. 621 ust. 1 przywołanej ustawy, przekazał wniosek Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji we Wrocławiu Burmistrzowi Miasta i Gminy Bogatynia jako organowi właściwemu do wydania decyzji, o której mowa w ww. przepisie. Odnosząc się z kolei do kwestii braku zastosowania § 8 ust. 1-2 rozporządzenia, Rady Ministrów, stwierdził, że bezzasadne jest twierdzenie Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia zamieszczone we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, wg którego to twierdzenia przepis ten powinien zostać w sprawie zastosowany, ponieważ nie dotyczy on sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie – tzn. nie dotyczy właściwości organu. Przepis ten, jak wyjaśnił, ma bowiem zastosowanie w sytuacji, gdy niemożliwa jest realizacja wniosku o przeznaczenie osoby do wykonywania świadczeń osobistych, np. ze względu na brak dostępności określonych zasobów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4. W świetle natomiast art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że jak stanowi przepis art. 621 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję administracyjną o przeznaczeniu osoby do wykonania świadczeń osobistych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, na wniosek organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 620 ust. 1. Zarówno w jednostce redakcyjnej przepisu art. 621 ustawy, w postaci jego ust. 1, jak też w pozostałych jednostkach redakcyjnych tego przepisu, czy też we wszystkich pozostałych przepisach Rozdziału 1. ("Świadczenia osobiste w czasie pokoju"), Działu XXI. ("Świadczenia na rzecz obrony") tej ustawy ustawodawca nie wskazał wprost kryterium właściwości miejscowej wójta (burmistrz, prezydent miasta) – czyli organu wydającego decyzję administracyjną o przeznaczeniu osoby do wykonania świadczeń osobistych. Tym samym nie wprowadził też, jak wywodzi Prezydent Wrocławia, kryterium miejsca zameldowania. Należy zauważyć, że przepis art. 621 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny stanowi podstawę materialną wydania decyzji administracyjnej, a w rezultacie, co oczywiste, w sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. nakazuje ustalać właściwość miejscową organu administracji w innych sprawach (niedotyczących nieruchomości i niedotyczących prowadzenia zakładu pracy) według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Z tymże przepisem trzeba zestawić jednocześnie przepisy materialne obejmujące świadczenia na rzecz obrony. Przepisy te zawierają bowiem wyrażoną pośrednio wskazówkę w zakresie ustalania właściwości miejscowej. Można ją wyprowadzić z przepisu art. 619 ust. 3 pkt 1 ustawy, który stanowi, że do czasu wykonywania świadczeń osobistych, o których mowa w ust. 1, wlicza się czas dojazdu do miejsca wykonywania świadczenia osobistego i powrotu do miejsca pobytu stałego albo pobytu czasowego trwającego ponad 3 miesiące, nie więcej jednak niż łącznie 2 godziny. Ustawodawca wskazał zatem, że osobie przeznaczonej do wykonania świadczeń osobistych przysługuje uprawnienie zaliczenia do czasu wykonywania świadczeń osobistych czasu dojazdu do miejsca wykonywania świadczenia osobistego i powrotu do miejsca pobytu stałego albo pobytu czasowego trwającego ponad 3 miesiące. Ustawodawca mówi wyraźnie o miejscu pobytu stałego albo miejscu pobytu czasowego trwającego ponad 3 miesiące. W konsekwencji nie wprowadza kryterium zameldowania na pobyt stały i czasowy, a rozróżnienie tych dwóch pojęć występuje w całej ustawie (por. np. art. 445 ust. 4 pkt, art. 291 ust. 1 pkt 1 ustawy). Pobytem bowiem jest albo zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (pobyt stały), albo też przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem (pobyt czasowy), co wynika z kolei z przepisu art. 25 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2024 r. poz. 736). Ta ostatnia ustawa w sposób jednoznaczny rozróżnia przesłankę pobytu od samej czynności rejestracji tego pobytu w postaci czynności zameldowania – art. 28 tej ostatniej ustawy. Nie są to w żaden sposób pojęcia tożsame. Ponadto, jak wynika z § 2 ust. 1 pkt 10 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2024 r. w sprawie świadczeń osobistych na rzecz obrony w czasie pokoju, wniosek o nałożenie świadczeń osobistych w czasie pokoju zawiera miejsce stałego pobytu albo pobytu czasowego trwającego ponad 3 miesiące osoby, na którą ma być nałożony obowiązek świadczeń osobistych. Prawodawca na gruncie rozporządzenia pozostaje zatem w pełni zgodny z unormowaniem ustawowym i używa pojęcia "pobyt", a nie pojęcia "zameldowania na pobyt". To zaś oznacza, że przepis art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. ma w sprawie odpowiednie zastosowanie, w tym znaczeniu, że pojęcie "miejsca zamieszkania w kraju" zawiera w sobie "zamieszkiwanie w określonej miejscowości", czyli "pobyt". W dalszej konsekwencji wyklucza to przyjęcie za kryterium ustalania właściwości miejscowej "zameldowania". Z wniosku Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji we Wrocławiu, znajdującego się w aktach sprawy, z jego części tabelarycznej (rubryka 3), wynika, że miejscem stałego pobytu albo pobytu czasowego trwającego ponad 3 miesiące osoby przeznaczonej do wykonywania świadczeń osobistych jest Wrocław i konkretny lokal mieszalny położony przy konkretnej ulicy we Wrocławiu. Kryterium rozstrzygającym właściwość jest w konsekwencji miejsce pobytu, a nie miejsce zameldowania na pobyt. Jedynie dodatkowo NSA wyjaśnia, że dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu o właściwość nie miały zastosowania regulacje zamieszczone w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 marca 2024 r. w sprawie Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji oraz wojskowych centrów rekrutacji, które to rozporządzenie określa siedziby i terytorialny zasięg działania Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji, ośrodków zamiejscowych Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji oraz wojskowych centrów rekrutacji. Akt ten dotyczy bowiem właściwości innych organów niż te, które pozostawały w sporze o właściwość. W rozporządzeniu tym nie zamieszczono też jakichkolwiek kryteriów ustalania właściwości organów administracji publicznej wymienionych w art. 621 ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Prezydenta Wrocławia jako organ właściwy w sprawie.