III OW 90/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie podjęcia czynności mających na celu ograniczenie oddziaływania akustycznego linii kolejowej nr [...] w [...] na terenie nieruchomości chronionej akustycznie położonej przy ul. [...] w [...] (działka o nr ewid. [...], obręb [...]) postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2024 r. (data prezentaty NSA) Marszałek Województwa [...] (dalej także jako: "Marszałek", "Marszałek Województwa"), na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "k.p.a.") w zw. oraz art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa a Starostą [...] (dalej także jako: "Starosta"), poprzez wskazanie Starosty, jako organu właściwego w sprawie podjęcia czynności mających na celu ograniczenie oddziaływania akustycznego linii kolejowej nr [...] w [...] na terenie nieruchomości chronionej akustycznie położonej przy ul. [...] w [...] (dz. o nr. ewid. [...], obr. ewid. [...]). Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Zawiadomieniem z dnia 31 października 2024 r., znak: PŚIII.6241.1.2023 Starosta przekazał Marszałkowi sprawozdanie nr 278/2023 z dnia 2 czerwca 2023 r. Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska – Centralne Laboratorium Badawcze Oddział w [...] dotyczące oddziaływania akustycznego linii kolejowej nr [...] na terenie nieruchomości chronionej akustycznie położonej przy ul. [...] w [...] (dz. o nr. ewid. [...], obr. ewid. [...]) w celu podjęcia stosownych czynności mających na celu ograniczenie oddziaływania akustycznego pochodzącego od ww. linii na odcinku [...] (przeprowadzone pomiary hałasu wykazały przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu na ww. posesji). Dokumentacja w przedmiotowej sprawie została uprzednio przekazania do Marszałka Województwa, pismem z dnia 13 października 2023 r., znak: I-DPT.7021.2.262.2023.kz, przez [...] Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] ([...]) w celu wykorzystania służbowego zgodnie z posiadanymi kompetencjami wynikającymi z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Z informacji posiadanych przez Marszałka wynikało, iż przedmiotowa dokumentacja powinna zostać wykorzystana służbowo przez właściwego miejscowo starostę, niemniej jednak, przed przekazaniem powyższej dokumentacji Staroście, mając na względzie ewentualne wątpliwości interpretacyjne w zakresie kompetencji w przedmiotowej sprawie, wystąpiono do Ministerstwa Klimatu i Środowiska z prośbą o interpretację art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który określa podział kompetencji pomiędzy starostą, regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz marszałkiem województwa w związku z § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wątpliwość dotyczyła kwestii, czy linię wchodzącą w skład transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T) należy traktować, jako jedną całość (niezależnie od tego, że pewne jej odcinki są wyłączone z transeuropejskiej sieci transportowej) i tym samym należy uznać ją w całości za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy też należałoby przyjąć, że przedsięwzięciem mogącym zawsze oddziaływać na środowisko będą wyłącznie te z jej odcinków, które faktycznie wchodzą w skład TEN-T. Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Klimatu i Środowiska, wyrażonym w piśmie z dnia 17 października 2023 r., znak: DOP-WŚ,055.235.2023.MW, za linie kolejowe wymienione w § 2 ust. 1 pkt 29 ww. rozporządzenia należy uznać wyłącznie te z ich odcinków, które faktycznie wchodzą w skład transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T). Należy bowiem mieć na uwadze, że przepisy w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylającym decyzję nr 661/2010/UE (Dz. Urz. UE L 348 z 20.12.2013, str. 1, z późn. zm.) określają konkretne odcinki linii kolejowych bez podawania ich numerów czy nazw. Z kolei, jak wynika z przekazanych przez Starostę, zawiadomienia z dnia 31 października 2024 r., znak: PŚIII.6241.1.2023, akt sprawy – Starosta zajął się niniejszą sprawą i wydał decyzję administracyjną, w której zobowiązał spółkę [...] S.A. z siedzibą w [...] do sporządzenia przeglądu ekologicznego w zakresie oddziaływania akustycznego linii kolejowej nr [...] na odcinku ograniczonym przejazdami kolejowo-drogowymi w ciągu ul. [...] w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia 30 września 2024 r., znak: KO.461.26.2024, uchyliło zaskarżoną przez spółkę [...] S.A. decyzję Starosty w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W przedmiotowej decyzji SKO zakwestionowało właściwość rzeczową Starosty do rozpatrywania powyższej sprawy, gdyż emisja hałasu do środowiska ma miejsce z zakładu linii kolejowych, które mają jednego zarządcę, tworzą jeden zakład, na terenie którego znajduje się przedsięwzięcie z I grupy, tj. linie kolejowe wchodzące w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, o której mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylającym decyzję nr 661/2010/UE (Dz. Urz. UE L 348 z 20.12.2013, str. 1, z późn. zm.). Zdaniem SKO właściwym do rozpoznania powyższej sprawy jest marszałek województwa. W niniejszej sprawie oba organy pozostające w negatywnym sporze o właściwość, tj. zarówno Marszałek Województwa [...], jak i Starosta [...] otrzymały od organów wyższego stopnia, tj. odpowiednio od Ministra Klimatu i Środowiska oraz SKO w [...] stanowiska, iż pozostają niewłaściwi w sprawie. W ocenie Ministra organem właściwym jest Starosta, z kolei w ocenie SKO organem właściwym pozostaje Marszałek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Spory o właściwość i kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór z innym organem. Zgodnie z art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (t.j. z dnia 7 grudnia 2023 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 54; dalej jako: "p.o.ś."), w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Jeżeli jednak hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji, o której mowa w art. 115a ust. 1, nie wydaje się (115a ust. 2 p.o.ś.). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. z dnia 2 kwietnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 697; dalej jako: "ustawa o transporcie kolejowym"), linia kolejowa to wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa przystosowana do prowadzenia ruchu pociągów, zaś w myśl art. 4 pkt 1a ww. ustawy, droga kolejowa to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot. Ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., z którego wynika, że organem ochrony środowiska właściwym między innymi w sprawach decyzji z art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska, jest starosta. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 378 ust. 2a pkt 1, który stanowi, że marszałek województwa jest właściwy między innymi w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.; dalej jako: "ustawa ocenowa"). Do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się linie kolejowe wchodzące w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, o której mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylającym decyzję nr 661/2010/UE (Dz. Urz. UE L 348 z 20.12.2013, str. 1, z późn. zm.) – § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia. Natomiast linie kolejowe inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 29, urządzenia do przeładunku w transporcie intermodalnym, mosty, wiadukty lub tunele liniowe w ciągu dróg kolejowych oraz bocznice co najmniej z jednym torem kolejowym o długości użytecznej powyżej 1 km, są przedsięwzięciami potencjalnie znacząco oddziałującymi na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia). Zgodnie jednak z powołanym wyżej art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., o właściwości marszałka województwa nie decyduje jednak to, czy dane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, ale to czy jest przedsięwzięciem na terenie zakładu, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylającym decyzję nr 661/2010/UE (Dz. Urz. UE L 348 z 20.12.2013, str. 1, z późn. zm.), infrastruktura transportu kolejowego składa się w szczególności z m.in.: linii kolejowych, w tym: torów; rozjazdów; przejazdów kolejowych; bocznic; tuneli; mostów oraz infrastruktury łagodzącej wpływ na środowisko. Dla ustalenia właściwości marszałka województwa na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. nie jest w ogóle konieczne, żeby dane przedsięwzięcie było przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko, ale jego realizacja lub eksploatacja na terenie zakładu (w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś.), który jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko. Wobec powyższego skoro linie kolejowe jako budowle niebędące urządzeniem technicznym spełniają przesłanki by zakwalifikować je jako instalacje, a do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczają się m.in. linie kolejowe wchodzące w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, to w świetle art. 378 ust. 2a p.o.ś. marszałek województwa będzie organem właściwym w przedmiotowej sprawie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia