II SA/Gl 1173/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2025 r. sprawy ze skargi R. P. (P.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 lipca 2024 r. nr SKO.OŚ/41.9/408/2024/10853/KS w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku usunięcia odpadów oddala skargę. Prezydent Miasta C. (dalej "Prezydent", "organ I instancji" lub "organ egzekucyjny") postanowieniem z dnia 24 maja 2024 r. nr [...] działając na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.) – dalej "u.o.o." oraz art. 119 § 1, art. 122, art. 64a § 1 pkt 1, art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.) – dalej "u.o.p.e.a.", art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) – dalej "k.p.a." nałożył na R. P. (dalej "zobowiązany" lub "skarżący") grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: 8.700 zł, wezwał do uiszczenia orzeczonej grzywny na wskazany rachunek w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 25 października 2022 r., tj. usunięcia odpadów zmagazynowanych w obrębie nieruchomości położonej w C. , przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerami [...] oraz [...] objętej księgą wieczystą o numerze [...] w terminie 21 dni od dnia otrzymania postanowienia. Zagroził, że niewykonanie obowiązku skutkować będzie nałożeniem kolejnej grzywny w tej samej lub wyższej kwocie.  W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 11 grudnia 2020 r., nr [...], Prezydent nakazał zobowiązanemu zamieszkałemu w C. przy ul. [...], usunięcie odpadów zmagazynowanych w obrębie nieruchomości położonej w C. , przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerami [...] oraz [...] objętej księgą wieczystą o numerze [...], poprzez ręczne lub mechaniczne usunięcie odpadów z powierzchni ziemi, umieszczenie ich w kontenerze lub umieszczenie ich bezpośrednio na lub w środku transportu przeznaczonego do przewozu odpadów i przekazanie podmiotowi uprawnionemu w zakresie gospodarowania odpadami w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Powyższa decyzja została doręczona stronie w dniu 29 grudnia 2020 r. i utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 17 lutego 2021 r., Nr [...]. Niezadowolony z tej decyzji zobowiązany wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 473/21 ją odrzucił. Tym samym decyzja organu I instancji 11 grudnia 2020 r. stała się ostateczna i prawomocna. Z uwagi na niewykonanie obowiązku określonego wskazaną wyżej decyzją. Prezydent skierował do zobowiązanego upomnienie z dnia 23 września 2022 r. nr [...], a następnie wystawił tytuł wykonawczy nr [...] (z wnioskiem o zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) celem wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania obowiązku. Pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. skarżący złożył zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W złożonym zażaleniu skarżący wskazał, że sprawa toczy się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach pod sygn. akt II SA/Gl 1106/22. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2023 r., nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Pismem z dnia 25 stycznia 2023 r. Nr [...] organ egzekucyjny wystąpił do Zakładu ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczących rodzaju i wysokości świadczenia pobieranego przez zobowiązanego. Pismem z dnia 31 stycznia 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż zobowiązany pobiera emeryturę w wysokości [...] zł brutto ( [...] zł netto). Z uwagi na niewykonanie nałożonego na zobowiązanego obowiązku postanowieniem z dnia 3 marca 2023 r., nr [...] organ egzekucyjny nałożył na pana R. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 6.800 zł. Pismem z dnia 15 marca 2023 r. zobowiązany wniósł do Kolegium zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Uzasadniając zażalenie skarżący wskazał, że wydane postanowienie nie jest zasadne w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1106/22. Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr [...] Kolegium ponownie uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W wydanym postanowieniu organ odwoławczy zawarł wytyczne dla organu egzekucyjnego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz po raz kolejny polecił mu zbadać kwestię doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego nr [...]. Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2023 r. nr [...] organ egzekucyjny, po ponownym przeprowadzaniu wizji w terenie, nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 6.800 zł. Pismem z dnia 29 czerwca 2023 r. zobowiązany złożył zażalenie na postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2023 r., nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego w części, nakładającej na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 6.800 zł" i w tym zakresie orzekło grzywnę w wysokości 1.000 zł. Przeprowadzona w dniu 24 maja 2024 r. kolejna wizja lokalna nieruchomości należącej do zobowiązanego wykazała, że nadal zalegają na niej odpady. W związku z powyższym ustaleniem postanowieniem z dnia 24 maja 2024 r., nr [...], organ egzekucyjny nałożył na zobowiązanego kolejną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8.700zł. W postanowienia organ egzekucyjny uzasadnił zarówno wybór zastosowanego środka egzekucyjnego jak i wysokość nałożonej grzywny. Postanowienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 3 czerwca 2024 r. Pismem z dnia 6 czerwca 2024 r. wniósł zażalenie do Kolegium na postanowienie o nałożeniu grzywny. Uzasadniając zażalenie skarżący wskazał, że został mu doręczony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/GL 1106/22, który umarza sprawę i jest korzystny dla zobowiązanego. Kolegium postanowieniem z dnia 12 czerwca 2024 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny sprawy oraz zacytowało przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego odwoławczego stwierdził, że organ pierwszej instancji zastosował grzywnę w celu przymuszenia w przypadku, gdy egzekucja dotyczy obowiązku dokonania czynności, jednak nie jest to czynność, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W takim przypadku zachodzi konieczność uzasadnienia wyboru środka egzekucyjnego z uwzględnieniem zasady celowości. W ocenie Kolegium organ I, instancji uzasadnił celowość zastosowania w sprawie grzywny w celu przymuszenia. Uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia w kwocie 8.700,00 zł, która stanowi dwukrotność pobieranej przez zobowiązanego emerytury, jest bardzo szczegółowe. Organ I instancji w sposób pełny i rozbudowany uzasadnił wysokość nałożonej na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia. Kolegium nadmieniło, iż jest to kolejna grzywna nałożona na stronę. Poprzednio nałożona grzywna w wysokości 6.800 zł, zmieniona przez Kolegium postanowieniem z dnia 14 grudnia 2023 r. na 1.000 zł nie spełniła swojego celu, tj. nie doprowadziła do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Zdaniem Kolegium, aby został osiągnięty cel egzekucji, ponowna grzywna w celu przymuszenia powinna zostać orzeczona w kwocie wyższej niż poprzednia. Odnosząc się do treści zażalenia zobowiązanego, zawartego w piśmie z dnia 6 czerwca 2024 r., zatytułowanego: "Odwołanie", Kolegium wskazało, że zarzuty w nim zawarte, nie znajdują uzasadnienia i nie mogą być podstawą do wydania innego orzeczenia przez Kolegium. Kolegium stwierdziło, że przywołany w zażaleniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1106/22, dotyczy całkowicie innej sprawy, to jest skargi zobowiązanego na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach Nr [...] z dnia 20 czerwca 2022 r., w przedmiocie odpadów. Tym samym wyrok ten nie może zostać uwzględniony w kontrolowanej sprawie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł skarżący podnosząc, że organ I instancji nie honoruje wyroku tego Sądu o sygn. akt II SA/Gl 1106/22 i dlatego uważa za niezasadne nakładanie na niego grzywny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga jest niezasadna. Przedmiot skargi stanowi postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z brzmieniem art. 119 § 1 u.o.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 1 u.o.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Nadto grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Z powołanego przepisu wynika, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego lub osoby, które mają nadzorować wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, do wykonania tego obowiązku. Unormowany w art. 119 § 1 u.o.p.e.a. środek egzekucyjny nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 813/11). W myśl art. 122 § 1 u.o.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, a także postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie natomiast do § 3 wskazanego przepisu zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Przechodząc do analizy zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że w rozstrzygnięciu tym Kolegium wskazywało, że wydanie postanowienia organu I instancji zostało poprzedzone upomnieniem z dnia 23 września 2022 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 15 u.o.p.e.a. Dalej, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, wynika również, że Kolegium zbadało spełnienie przez organ I instancji w postanowieniu z dnia 24 maja 2024 r. wymogów z art. 122 § 2 pkt 1 i pkt 2 u.o.p.e.a. i stwierdziło, że postanowienie to jest prawidłowe i zawiera – oprócz nałożenia grzywny - wezwanie do jej uiszczenia w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym we wskazanym terminie, wskazanym w tym postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będą nakładane kolejne grzywny lub będzie orzeczone wykonanie zastępcze, a także że w przypadku nieuiszczenia naliczonej opłaty za postanowienie o nałożeniu grzywny we wskazanym wyżej terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej. Sąd podzielił ocenę Kolegium, że kontrolowane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane zgodnie z przepisami u.o.p.e.a. i spełnia przesłanki określone w art. 122 § 2 tej ustawy. Ponadto, co istotne w sprawie, z ustaleń poczynionych przez organy a niekwestionowanych do tej pory przez stronę wynika, że w sprawie nadal mamy do czynienia ze stanem niewykonania nałożonego obowiązku niepieniężnego polegającego na usunięciu odpadów składowanych w obrębie nieruchomości położonej w C. , przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerami [...] oraz [...] objętej księgą wieczystą o numerze [...]oraz przetransportowania ich bezpośrednio do uprawnionego podmiotu w zakresie gospodarowania odpadami. W związku z tym, wobec upływu terminu do wykonania nałożonego obowiązku i niewątpliwego jego niewykonania, ustawowym obowiązkiem organu (jako organu egzekucyjnego) było zastosowanie środka egzekucyjnego, tj.: albo grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego. Przepisy u.o.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego, dopuszczają bowiem zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.o.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Sąd nie dopatrzył się cech dowolności w wysokości nałożonej na skarżącego po raz kolejny grzywny. Zwłaszcza, że celem tego środka prawnego jest – jak już wyżej wskazano - zmuszenie strony do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Odnosząc się do argumentów skargi, należy jednocześnie wyjaśnić, że w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostały jednak stworzone i takie mechanizmy, których zadaniem jest przeciwdziałanie większej uciążliwości egzekucji, pod warunkiem wykonania obowiązku. Trafnie zresztą zwróciły na to uwagę organy, konkludując, że grzywna w celu przymuszenia jest w istocie łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Ustawa przewiduje bowiem możliwość umorzenia grzywny w celu przymuszenia w art. 125 § 1 u.o.p.e.a. czy zwrot uiszczonej grzywny, stosownie do art. 126 u.o.p.e.a. Odnośnie do samej wysokości grzywny Sąd podzielił stanowisko organów, że nie bez znaczenia w sprawie był charakter i cel nałożonego obowiązku, chodziło bowiem o pilne usunięcie odpadów składowanych nielegalnie przez zobowiązanego, który pomimo nałożenia na niego wcześniejszej grzywny w wysokości 1.000,00 zł nadal nie wykonał nałożonego na niego obowiązku. Uporczywe uchylanie się skarżącego od wykonania nałożonego obowiązku niewątpliwie uzasadniało zastosowanie zdecydowanie wyższej grzywny niż w pierwszym przypadku zastosowania tego środka egzekucyjnego. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nierespektowania przez organy orzekające w sprawie wyroku tut. Sądu z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1106/22 podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że przedmiotowy wyrok nie dotyczył ostatecznej i prawomocnej decyzji organu I instancji z dnia 11 grudnia 2020 r., nakładającej na skarżącego obowiązek usunięcia odpadów, ale skargi na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach Nr [...] z dnia 20 czerwca 2022 r. Przywołany wyrok nie ma znaczenia dla prowadzonej przez organy egzekucji administracyjnej. Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu takich naruszeń przepisów postępowania, mających zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.