II GSK 1391/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3839/24 w sprawie ze skargi S. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia 23 czerwca 2020 r. nr KOA/1099/Gs/20 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 lutego 2025 r., sygn. VI SA/Wa 3839/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi S z siedzibą w L. (dalej zwanego skarżącym lub stowarzyszeniem) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Warszawie z 23 czerwca 2020 r., nr KOA/1099/Gs/20, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję. W okolicznościach przedmiotowej sprawy postanowieniem Marszałka Województwa Mazowieckiego z 5 lutego 2019 r., stowarzyszenie jako organizacja społeczna, w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu wszczętym z wniosku F. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej zwanej spółką) o udzielenie zezwolenia na wykonywanie krajowych regularnych przewozów drogowych osób na linii regularnej [...]. Organ ocenił wówczas, że spełnione zostały przesłanki uregulowane w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki, a to dlatego że wykazany został interes społeczny, rozumiany jako zwalczanie nieuczciwej konkurencji, a także potrzeba podwyższania jakości obsługi pasażerów, które to działania należą do celów statutowych stowarzyszenia. Decyzją z 5 lutego 2020 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego udzielił spółce zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii [...]. W wyniku wniesionego przez stowarzyszenie odwołania od tej decyzji, SKO w Warszawie umorzyło postępowanie odwoławcze. W ocenie organu odwoławczego dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w tej sprawie było nieprawidłowe, gdyż stowarzyszenie wpisane jest nie tylko do Rejestru Stowarzyszeń, ale również Rejestru Przedsiębiorców KRS. Jako przedmiot jego deklarowanej działalności widnieją tam oznaczone kodem Polskiej Klasyfikacji Działalności: 49.39.Z. – pozostały transport pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany, 49.31.Z – transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski. Stowarzyszenie może więc czerpać korzyści majątkowe z prowadzonej działalności i stanowić konkurencję dla wnioskującej o udzielenie zezwolenia spółki. Organ zaznaczył także, że stowarzyszenie nie podało, gdzie leży interes społeczny uzasadniający jego udział w sprawie, ograniczając się do ogólnikowych i lakonicznych stwierdzeń. Następnie SKO przywołało treść art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, dalej: u.t.d.), stosownie do którego organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności: wykazania, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników, wykazania że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Niezależnie od powyższego organ nadmienił, że z zapisu § 6 pkt 1 statutu stowarzyszenia odczytać można dążenie do ochrony partykularnych interesów członków stowarzyszenia. W ocenie organu udział organizacji społecznej, której członkami są określeni przewoźnicy, w postępowaniu którego celem jest chęć uzyskania zezwolenia na wykonywanie transportu przez podmiot niezrzeszony w tej organizacji byłby sprzeczny z pojęciem interesu społecznego. WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi stowarzyszenia na decyzję SKO w Warszawie, wyrokiem z 28 lutego 2025 r., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stanął na stanowisku, że udział stowarzyszenia (m.in. dysponującego materiałami koniecznymi do oceny okoliczności z art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d.) w wyjaśnieniu, czy wydanie zezwolenia spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych może okazać się nie tylko przydatny, ale wręcz konieczny do takiego wyjaśnienia sprawy, aczkolwiek to do organu wydającego zezwolenie należy ostateczne ustalenie tego rodzaju okoliczności. Jednak udział stowarzyszenia, które statutowo zajmuje się zwalczaniem nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób (§ 6 pkt 4 statutu) będzie zgodny z prawem i w żadnym stopniu nie naruszy przepisów art. 31 k.p.a. Nie ma też bowiem prostej zależności pomiędzy prowadzeniem przez członków konkretnego stowarzyszenia działalności konkurencyjnej wobec wnioskodawcy (w tym wypadku uczestnika), a możliwością dopuszczenia go do udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem SKO, że udział w postępowaniu stowarzyszenia mógłby służyć partykularnym interesom jego członków. Z faktu, że stowarzyszenie zrzesza przewoźników nie wynika jeszcze, że może ono mieć interesy sprzeczne w stosunku do ubiegającego się o zezwolenie przedsiębiorcy. Nie ma też dowodu na bezpośredni interes stowarzyszenia w zwalczaniu działalności spółki. WSA w Warszawie zwrócił także uwagę na czynne uczestnictwo stowarzyszenia w postępowaniu prowadzonym przez organem I instancji. W związku z powyższym Sąd nakazał organowi nadanie biegu i rozpatrzenie odwołania stowarzyszenia od ww. zezwolenia. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła spółka F., zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 § 1 p.p.s.a., że zaskarżony wyrok został wydany przez WSA w Warszawie z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak to przepisów: 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi stowarzyszenia oraz przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji SKO z dnia 23 czerwca 2020 r. pomimo, że decyzja ta nie naruszała przepisów art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a i art. 31 § 1, 2 i 3 k.p.a., art. 107 § 3 oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a SKO w prawidłowy sposób oceniło i określiło charakter działalności stowarzyszenia, w tym w szczególności w prawidłowy sposób oceniło, że: - stowarzyszenie jest podmiotem zrzeszającym przedsiębiorców zajmujących się transportem pasażerskim, co sprawia, że każdy z przedsiębiorców zrzeszanych w tym stowarzyszeniu może w każdej chwili być podmiotem konkurencyjnym dla skarżącego kasacyjnie, - dodatkowo także samo stowarzyszenie od 2001 r. jest wpisane do rejestru przedsiębiorców a jego PKD wskazuje na prowadzenie działalności 49.39.Z (pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany), 49.31.2 (transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski), 49 (transport lądowy oraz transport rurociągowy), 52 (magazynowanie i działalność usługowa wspomagająca transport), - dotychczasowe działania stowarzyszenia w toku niniejszego postępowania w żadnym razie nie noszą znamion "sprawowania racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji" czy ochrony interesu społecznego są wyłącznie przejawem ochrony partykularnych interesów członków organizacji społecznej, - dotychczasowy udział skarżącego stowarzyszenia w postępowaniu przed organem I instancji, ograniczał się do wskazywania jedynie ogólnikowych twierdzeń, bez jakichkolwiek konkretów odnoszących się w sposób merytoryczny do przedmiotu postępowania, w tym w szczególności dotyczących trasy na jaką miało zostać wydane zezwolenie, konkretnych zdarzeń i sytuacji dotyczących istniejących i funkcjonujących przewoźników na których sytuację oddziaływałoby niekorzystnie zezwolenie udzielone spółce, a to pomimo, że od momentu dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu do wydania zezwolenia przez organ pierwszoinstancyjny upłynęło ponad 12 miesięcy a skarżące stowarzyszenie deklarowało czynny udział w postępowaniu mający na celu na przeciwdziałanie nieuczciwej konkurencji i ochronę istniejących linii regularnych. 2. art. 141 § p.p.s.a. poprzez: - nieprzeanalizowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych czynności i działań podjętych przez stowarzyszenie w dotychczasowym postępowaniu, w tym w szczególności w postępowaniu przed organem I instancji, które mogłyby uzasadniać tezę przydatności stowarzyszenia w tym postępowaniu i realnego działania w interesie społecznym, a co w konsekwencji doprowadziło do oparcia wyroku jedynie na brzmieniu celów i sposobów działania stowarzyszenia ujawnionych w KRS oraz wykładni przepisów art. 31 k.p.a., bez jakiegokolwiek odniesienia się do realnie podjętych przez stowarzyszenie działań zmierzających do urzeczywistnienia tych celów, - nieprzytoczenie i nieprzeanalizowanie jakichkolwiek dowodów z których wynikałoby, że skarżące stowarzyszenie realnie posiada jakąkolwiek wiedzę w przedmiocie trasy objętej zezwoleniem udzielonym spółce, w tym w szczególności zagrożenia istniejących linii regularnych czy naruszenia zasad uczciwej konkurencji przez spółkę poprzez wskazanie dokumentów złożonych w tym zakresie przez stowarzyszenie, a to w kontekście jednoczesnej konstatacji, że stowarzyszenie dysponuje dokumentami i specjalistyczna wiedzą w tym zakresie. Skarżąca kasacyjnie spółka dodała, że uchybienia te miały wpływ na sposób rozstrzygnięcia (wynik) sprawy, albowiem poprzez ich popełnienie WSA w Warszawie w sposób nieprawidłowy ocenił charakter i cele działania stowarzyszenia. Gdyby naruszenia przepisów nie zaistniały - Sąd oddaliłby skargę stowarzyszenia. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie jest znana żadna inna działalność stowarzyszenia, na rzecz realizacji jego statutowych celów, a przy tym sposób jego funkcjonowania nie jest transparentny. Zwrócono także uwagę na możliwość realizacji przez stowarzyszenie jedynie partykularnych celów. Stowarzyszenie nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. (ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Spółka w swojej skardze kasacyjnej podniosła dwa zarzuty, w treści których wskazała na naruszenie przez WSA w Warszawie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Najdalej idącym spośród nich jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do niego w pierwszej kolejności. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest merytorycznie nietrafny. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa bowiem i podkreśla, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Inaczej rzecz ujmując, przepis ten wskazuje z jakich elementów ma być zbudowane uzasadnienie wyroku, by spełniało prawem określone warunki. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to spełnia przedmiotowe wymagania, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając na uwadze uzasadnienie omawianego zarzutu stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie, poprzez niego dąży nie tyle do wykazania braków któregoś z elementów uzasadnienia, wyszczególnionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., ale niezasadności przyjętego przez WSA w Warszawie stanowiska, co do merytorycznie istotnych okoliczności niniejszej sprawy. Innymi słowy poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zmierza do wykazania niezasadności oceny Sądu co do charakteru działalności stowarzyszenia, w szczególności w odniesieniu do przedmiotu postępowania z udziałem spółki. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych poprzez zarzut naruszenia wyłącznie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ani prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, ani prawidłowości wykładni i zastosowania konkretnych regulacji materialnoprawnych. Tak zaś sformułowany zarzut uznać należy za wadliwy, co determinuje stwierdzenie jego nieskuteczności. Również zarzut podnoszący naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 31 § 1, § 2, § 3, art. 107 § 3 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., opierający się na stwierdzeniu odnośnie do nieprawidłowego określenia i oceny charakteru działalności stowarzyszenia, nie znajduje uzasadnionych podstaw. W jego treści skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia prawa w tym, że WSA w Warszawie bezprawnie przyjął, iż stowarzyszenie działa na rzecz interesu społecznego. Zdaniem spółki, w sprawie, w której zapadł zaskarżony wyrok, nie da się ustalić istnienia takiego interesu, jako że stowarzyszenie działa wyłącznie na rzecz partykularnych interesów swoich członków, prowadzących konkurencyjną, w stosunku do spółki działalność. Skutkiem braku interesu społecznego po stronie stowarzyszenia postępowanie odwoławcze, zdaniem skarżącej kasacyjnie, winno być umorzone. Dokonując oceny tak ujętego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezasadny. Podzielić bowiem należy stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym interes społeczny, na rzecz którego działa stowarzyszenie, polega na wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, w której uczestnik ubiega się o zezwolenie. Zatem źródło tego interesu znajduje oparcie w art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d. Jak wskazuje się w orzecznictwie, interes społeczny w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym polega na działaniu na rzecz dobra ogólnego, niepowiązanego wprost z interesem indywidualnym podmiotów tworzących organizację społeczną (por. np. wyrok NSA z 6 października 2022 r., sygn. akt II GSK 703/19; dostępne w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistą rzeczą jest, że interes społeczny w takim przypadku jest budowany nie tylko przez pryzmat interesów prawnych ogółu podmiotów zrzeszonych w takiej organizacji, ale także ich interesów faktycznych, które mogą tworzyć pożądaną społecznie wartość, bowiem będą odzwierciedlać istotną i chronioną prawem wartość. Analiza akt sprawy, a zwłaszcza celów i zadań skarżącego stowarzyszenia prowadzi do wniosku, że podmiot ten działa w interesie społecznym. Wynika to z treści § 6 i § 7 statutu stowarzyszenia, z których wynika, że celami statutowymi prowadzonej działalności jest propagowanie i popieranie nowoczesnych form transportu osobowego, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przewoźników, podwyższanie standardów przewozowych oraz działanie na rzecz bezpieczeństwa przewozów. Cele w ten sposób ujęte służą zaspokajaniu potrzeb przyszłych pasażerów, co z całą pewnością jest w interesie społecznym, zwłaszcza że postępowanie dotyczy linii regularnej, na której członkowie stowarzyszenia nie świadczą usług przewozowych. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie ma służyć zapewnieniu aktywnego i lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego. Te cele ma zrealizować organ prowadzący postępowanie. Natomiast udział organizacji społecznej ma służyć "uspołecznieniu" tego postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje podmiot niebędący wprost zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy. Zasadnie zatem WSA w Warszawie nie zaakceptował przyjętego w tej sprawie wadliwego stanowiska organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie, które nie rozważyło wyczerpująco i nie oceniło w świetle przesłanek i celów z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., czy organizacja społeczna zajmująca się – w świetle postanowień statutu – dbałością o uczciwe wykonywanie transportu drogowego i odpowiedni poziom usług świadczonych na rzecz pasażerów powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku uczestnika o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.