III OSK 6225/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 519/21 w sprawie ze skargi O.S.A. Oddział w T. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 stycznia 2021 r. nr RZ.ZUO.1.4700.806.2019.EL w przedmiocie opłaty stałej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od O. S.A. Oddział w T. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 1 545 (tysiąc pięćset czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 519/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej "WSA w Rzeszowie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. S.A. Oddział w T. (dalej "skarżąca") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor Zarządu Zlewni") z dnia 15 stycznia 2021 r. nr RZ.ZUO.1.4700.806.2019.EL w przedmiocie opłaty stałej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni na rzecz skarżącego kwotę 390 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Informacją z dnia 15 października 2020 r. nr RZ.ZUO.1.470.806.2019.TM – wydaną na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2047 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm., dalej "p.w." – Dyrektor Zarządu Zlewni ustalił skarżącej opłatę stałą za okres od 13 lutego 2019 do 31 grudnia 2019 r. w wysokości: 1) 53 613 zł za wprowadzanie ścieków do rzeki [...] – jak podał – w km 144+00 na działce nr [...] oraz w km 162+900 na działce nr [...]; 2) 500 zł za pobór wody powierzchniowej z rzeki [...] w km 144+00 na działce nr [...] oraz w km 162+900 na działce nr [...]. Organ wskazał, że opłatę stałą za wprowadzanie ścieków obliczono zgodnie z art. 271 ust. 5 p.w. oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502, dalej "rozporządzenie"), jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 322 dni oraz maksymalnej ilości wód powierzchniowych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 0,666 m³/s. Opłata za pobieranie wód została z kolei obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej stosownie do § 15 pkt 2 rozporządzenia 250 zł na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 3 dni oraz maksymalnej ilości wód powierzchniowych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 0,666 m³/s. Na skutek reklamacji skarżącej Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r., nr RZ.ZUO.1.4700.806.2019.EL, określił skarżącej za okres od 13 lutego 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości: 1) 9241 zł za wprowadzanie ścieków do rzeki [...] – jak podał – w km 162+900; 2) 500 zł za pobór wody powierzchniowej z rzeki [...] w km 1 62+900. Organ wskazał, że opłata stała w związku z art. 271 ust. 3 i 5 p.w. co do zasady naliczana jest na podstawie pozwolenia wodnoprawnego i ma z założenia charakter abonamentowy. Nie może być natomiast ustalana na podstawie zdarzeń, które dopiero zaistnieją w danym roku. Ma bowiem charakter stały, a jej wysokość nie podlega zmiennym, które ujawniają się dopiero po dokonaniu poboru wód, wprowadzenia ścieków lub odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Brak jest również podstaw prawnych do utożsamiania wymienionych w art. 271 ust. 5b p.w. urządzeń wodnych służących do korzystania z usług wodnych z samym obiektem liniowym. Przy czym gazociąg nie spełnia definicji urządzeń służących do korzystania z zasobów wodnych, wymienionych w art. 16 pkt 65 lit. d i f p.w. Wobec tego, w ocenie organu, nawet jeżeli urządzenia skarżącej nie mają charakteru stałego, brak jest podstaw, aby pominąć je i przypisywać funkcję urządzeń wodnych samemu obiektowi liniowemu. W konsekwencji, uwzględniając dokumentację przedstawioną przez skarżącą oraz mając na uwadze przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie, organ stwierdził, że opłata za pobór wód powierzchniowych i wprowadzanie ścieków w km 144+000 rzeki [...] ustalona została nienależnie. Dla usługi wodnej polegającej na poborze wód powierzchniowych rzeki [...] w km 162+900 opłata stała ustalona została w oparciu o iloczyn jednostkowej stawki opłaty stałej wynoszący 250 zł na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 6 dni oraz maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,3333 m³/s, łącznie 500 zł. Z kolei dla usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków do rzeki [...] w km I 62+900, opłata została ustalona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty w wysokości 250 zł na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 111 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,333 m³/s, łącznie 9241 zł. Skargę do WSA w Rzeszowie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 271 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 271 ust. 5, ust. 5b i ust. 6 P.w. oraz art. 47 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, dalej "o.p.". W dniu 13 maja 2021 r. WSA w Rzeszowie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie ze względu na wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem nieuwierzytelniona kserokopia decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2019 r., nr RZ.RUZ.421.163.2018.RD, o udzieleniu dla skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na pobór i zrzut wód powierzchniowych na potrzeby wykonania prób hydraulicznych projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 1000 MOP 8,4 MPa relacji [...]. Pkt I.2 wymienionej decyzji dotyczy poboru wód powierzchniowych, z rzeki [...] w km 162+900 celem wykonania prób szczelności, w ilości łącznej Q=23917 m³ przy dopuszczalnych ilościach wynoszących: Qmaxs=0,333 m³/s; Qśrd=23917 m³/d oraz jej zrzut w tej samej ilości oraz w tym samym kilometrze rzeki [...], po przeprowadzonych próbach hydraulicznych gazociągu, na działce ewid. [...] obr. [...], gmina W. o składzie: zawiesina ogólna do 35 mg/l; żelazo do 10 mg/l; substancje ekstrahujące eterem naftowym do 50 mg/l. Termin obowiązywania pozwolenia ustalono do dnia 30 września 2024 r. (pkt III decyzji). Zdaniem Sądu I instancji określenie opłat za pobór wód powierzchniowych i ich zwrotny pobór stanowi przedmiot sporu w niniejszej sprawie z rzeki [...] w km 162+900. Wspomniane pozwolenie wodnoprawne zostało zmienione decyzją Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie z dnia 4 czerwca 2019 r., nr RZ.RUZ.421.44.2019.RD, ale zmiana ta nie dotyczy pkt 2 źródłowej decyzji. Z pkt ll.1 pozwolenia wodnoprawnego wynika, że inwestor zapewni pobór i zrzut wód powierzchniowych w sposób zgodny z warunkami niniejszej decyzji i operatem wodnoprawnym przedłożonym do wniosku. Jednocześnie z art. 407 ust. 2 pkt 1 p.w. wynika obowiązek przedłożenia operatu wodnoprawnego, który ma zawierać opis prowadzenia zamierzonej działalności niezawierający określeń specjalistycznych. WSA w Rzeszowie podkreślił, że na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wskazuje, iż opłata stała ustalona w formie informacji rocznej nr 806 ZZ Krosno OS/2019 z dnia 15 października 2020 r. dotyczyła usług wodnych wymienionych w pkt l.1 i I.2. decyzji z dnia 22 stycznia 2019 r., tj. poboru wody powierzchniowej w km 144+000 oraz jej zrzutu w tej samej ilości w tym samym kilometrze rzeki [...], a także poboru wody powierzchniowej w km 162=900 w ilości (...) oraz jej zrzutu w tej samej ilości i w tym samym kilometrze. Sąd I instancji wskazując, że w zaskarżonej decyzji w pkt I.1 ustalono opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do rzeki [...] w km 162+900, zwrócił równocześnie uwagę na to, iż pozwolenie wodnoprawne z dnia 22 stycznia 2019 r. orzeka o poborze i zrzucie wód powierzchniowych. Z kolei w pkt II.3. pozwolenia wodnoprawnego zapisano: "Natężenie poboru wody i zrzutu ścieków należy dostosować do aktualnych warunków hydrologicznych, meteorologicznych i środowiskowych". Ponadto Sąd I instancji zauważył, że w pkt II.10 pozwolenia wodnoprawnego zobowiązano inwestora do: "Przed napełnieniem gazociągu wodą i przed zrzutem do odbiornika należy przeprowadzić badania jakości wody co najmniej we wskaźnikach określonych w pkt I niniejszej decyzji, przy czym jakość wody odprowadzanej do odbiornika nie może być gorsza niż jakość wody pobranej". Zatem, w ocenie Sądu I instancji, przyjęcie, że inwestor odprowadza ścieki w kontekście nałożonych obowiązków w pkt II.10 pozwolenia wodnoprawnego, jest nieprawidłowe tym bardziej, że samo pozwolenie wodnoprawne rozstrzyga o poborze i zrzucie wód powierzchniowych, a nie o poborze wód powierzchniowych i odprowadzaniu ścieków. WSA w Rzeszowie zważył, że w sytuacji zobowiązania skarżącego w pozwoleniu wodnoprawnym oddawania do rzeki takiej samej ilość pobranej wody i o takich samych parametrach jak pobrana woda, budzi wątpliwości stanowisko organu co do zastosowania stawki opłaty stałej jak przy ściekach. Ponadto w pozwoleniu wodnoprawnym organ mógł wprowadzić dla parametrów wody odprowadzanej do rzeki [...] wyższych parametrów ochrony wody niż wynikało to z wniosku czy operatu wodnoprawnego. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że pobór zwrotny wód, poza przypadkami określonymi w art. 270 ust. 4 i art. 275 P.w., nie podlega opłacie za usługę wodną. Opłaty za pobór zwrotny wód zostały bowiem uregulowane w sposób autonomiczny względem opłat za pobór "klasyczny", a wysokość opłat za pobór zwrotny wód jest zdecydowanie mniejsza od opłat ustalanych za pobór "klasyczny". Zdaniem Sądu I instancji jest to rozwiązanie logiczne i korespondujące z ogólną regułą systemową, w myśl której prawodawca nakłada na jednostki obciążenia jedynie w stopniu proporcjonalnym do wartości, które chce w ten sposób chronić, bądź uzyskać rekompensatę za ich całkowite lub częściowe wyeksploatowanie. Sąd I instancji zaznaczył bowiem, że art. 271 ust. 3 p.w. reguluje pobór klasyczny (co jest aktualne również po zmianie tego przepisu art. 1 pkt 51 ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019 r., poz. 2170). Przy czym zakresem tego pojęcia należy objąć sytuacje, gdy dochodzi do pobrania wód "bezzwrotnie" oraz wprawdzie z odprowadzeniem wód pobranych, ale przekształconych w ścieki. Logika takiej regulacji ujawnia cel opłat, którym jest rekompensata za wykorzystanie, zużycie wody. W sytuacji natomiast, gdy woda zostaje pobrana zwrotnie, a więc po poborze wraca do zasobu w takiej samej ilości bez zanieczyszczenia, tak przyjęty cel odpada, albowiem żadna wartość publiczna nie została wykorzystana lub zużyta. Ustawodawca zdecydował się więc określić opłatę za pobór zwrotny jedynie wtedy, gdy podmiot, który go realizuje uzyskuje z tego tytułu określone korzyści, wyprodukował energię elektryczną, albo prowadzi chów i hodowlę ryb w zbiornikach przepływowych. Zdaniem WSA w Rzeszowie "zmiana przepisu art. 271 ust. 3 p.w. ma też konsekwencje w zakresie stosowania art. 7a k.p.a. wobec wprowadzenia ust. 5a w tym przepisie, który stanowi, że opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę". Natomiast organ w zaskarżonej decyzji stwierdza, że w całej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym zarówno w sentencji jak i w uzasadnieniu brak jest jakiejkolwiek adnotacji odnośnie limitu czasu zrzutu ścieków po przeprowadzonej próbie względnie przeprowadzonych próbach. Jednocześnie na stronie 17 uzasadnienia odwołuje się do art. 403 ust. 2 pkt 4 p.w., że jest możliwe w pozwoleniu wodnoprawnym dostosowanie do rodzaju prowadzonej działalności między innymi terminów pobierania i odprowadzania wody oraz wprowadzania ścieków dla zakładów charakteryzujących się okresową lub zmienną sezonowo działalność, a skarżący z określenia takich terminów pozwoleniu wodnoprawnym zrezygnował. Tymczasem, w ocenie Sądu I instancji, rozważania te nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż zakres korzystania z wód wyznaczana pozwolenie wodnoprawne. WSA w Rzeszowie zaznaczył również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na stronie 9 organ podał, że w całej decyzji – zarówno sentencji, jak i uzasadnieniu – brak jest jakiejkolwiek adnotacji odnośnie limitu czasu zrzutu ścieków po przeprowadzonych próbach. Określenie limitu czasowego na pobór wód powierzchniowych przez okres 3 dni stał się podstawą dla ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. Tymczasem kwestia ta tak dla organu jak i skarżącego nie budzi wątpliwości. Wątpliwości skarżącego dotyczą natomiast obliczenia opłaty za zrzut wód wykorzystanych na próby ciśnieniowe przez okres 111 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,333m³/s oraz jednostkowej stawki opłaty 250,00 zł. Zdaniem Sądu I instancji z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika więc, że organ dokonał analizy wniosku, pod kątem planowanych terminów poboru wód, a wyjaśnienie tej kwestii ze skarżącym zakończyło się jedynie na określeniu końcowego terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Brak jest natomiast wyjaśnienia, czy wniosek o pozwolenie wodnoprawne zawierał okres planowany do zrzutu wody po zakończeniu prób ciśnieniowych gazociągu czy opis taki zawiera operat wodnoprawny. Sąd I instancji zauważył jednak, że skarżący nie kwestionował treści pozwolenia wodnoprawnego w opisanym wyżej zakresie, ani nie wykazał rozbieżności, lub wadliwych postanowień domagając się uruchomienia stosownych procedur. Według Sądu I instancji skarżący zatem akceptował treść pozwolenia wodnoprawnego z dnia 22 stycznia 2019 r. Przy czym Sąd i instancji zauważył, że przedmiotem jego aktualnej kontroli nie jest pozwolenie wodnoprawne, a decyzja o ustaleniu opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych i zwrotny pobór tych wód w tym samym punkcie, tej samej ilości i tych samych parametrach. Z wyżej naprowadzonych względów, Sąd I instancji za nietrafną uznał argumentację, że art. 389 pkt 1 p.w., stanowiący o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, dotyczy usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków. W konsekwencji Sąd I instancji uznał za błędne i nieobciążające skarżącego swobodne posługiwanie się terminologią ustawową dla określenia przedmiotu pozwolenia wodnoprawnego obowiązków w nim ustalonych dla adresata pozwolenia wodnoprawnego. W tym przypadku należy bowiem stosować art. 7a k.p.a., ponieważ postępowanie jest prowadzone na podstawie przepisów k.p.a. Przy czym według Sądu I instancji rację ma organ, że przepis art. 271 ust. 5b p.w. w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Prawidłowo organ dokonał ustalenia opłaty stałej z podziałem na kwartały, o czym stanowi art. 300 i nast. p.w. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał na nieprawidłowe rozpatrywanie przez organ przedmiotowej sprawy bez odniesienia się do materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Pismem z dnia 5 lipca 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 13 maja 2021 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 16 pkt 40 p.w., poprzez przyjęcie, że przepis art. 16 pkt 40 dotyczący poboru zwrotnego wód będzie miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, dokonanie błędnej oceny prawnej, podczas gdy Decyzja Dyrektora ZZ w Krośnie PGW WP w zakresie ustalenia opłaty za pobór wód powierzchniowych i wprowadzanie ścieków opiera się na Decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2019 r. RZ.RUZ.421.163.2018.RD (dalej "pozwolenie wodnoprawne") wydanej na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 1 i 5 p.w. określającej maksymalne parametry zanieczyszczenia zrzucanych wód, czyli ścieków, w związku z czym do naliczenia opłaty za pobór wód i zrzut ścieków zastosowanie znalazł odpowiednio art. 271 ust. 3 p.w.; 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 389 pkt 1 p.w. w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 5 p.w., poprzez dokonanie błędnej oceny prawnej, błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 389 pkt 1 p.w. stanowiący o wydaniu pozwolenia na usługi wodne nie dotyczy usługi wodnej wprowadzania ścieków (str. 8 uzasadnienia wyroku), podczas gdy art. 389 pkt 1 p.w. stanowi wprost o wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, a zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 p.w. usługą wodną jest wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych; 3) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 3 i ust. 5a p.w., poprzez dokonanie błędnej oceny prawnej i przyjęcie, że zmiana przepisu art. 271 ust. 3 ma konsekwencje w zakresie stosowania art. 7a k.p.a. wobec wprowadzenia art. 271 ust. 5a p.w., podczas gdy art. 271 ust. 5a został wprowadzony ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 poz. 2170), która weszła w życie 23 listopada 2019 r., w związku z czym przepis ten (art. 271 ust. 5a) nie mógł mieć zastosowania wstecznego do okresu od dnia wydania pozwolenia wodnoprawnego 22 stycznia 2019 r. i związanego z tym naliczenia opłaty za usługi wodne za okres 13 lutego 2019 r. – 31 grudnia 2019 r., ustawodawca nie przewidział wstecznego działania przepisu art. 271 ust. 5a do opłat naliczanych za okres przed wejście w życie tej regulacji prawnej; 4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z treścią zgromadzonych w toku postępowania przed organem dowodów i dowolne uznanie, że w rozpoznawanej sprawie wystąpił pobór zwrotny wód podczas, gdy dokumenty zalęgające w aktach sprawy tj.: –oświadczenie Spółki o korzystaniu z usług wodnych w IV kwartale 2019 r. (pismo z 14.01.2020 r. z załącznikami), – oświadczenie Spółki o korzystaniu z usług wodnych w III kwartale 2019 r. (pismo z 21.10.2019 r. z załącznikami), – pismo Spółki z 07.10.2019 r. dotyczące przekazania wyników pomiarów zrzucanych ścieków za III kwartał 2019 r., pismo Spółki z 19.12.2019 r. dotyczące przekazania wyników pomiarów zrzucanych ścieków za IV kwartał 2019 r., – pismo Spółki z 29.12.2020 r. dotyczące przekazania oświadczenia o dacie zrzutu wody po wykonanej próbie hydraulicznej wraz z wynikami pomiarów – wykazują i potwierdzają, że wody powierzchniowe, które po pobraniu i wykorzystaniu były wprowadzane tj. zrzucane do wód zawierały zanieczyszczenia (zawiesina ogólna, żelazo) o znacznie większym stężeniu niż wody powierzchniowe pobierane przez podmiot, w konsekwencji tego wskutek zanieczyszczeń wynikających z przeprowadzenia próby szczelności gazociągu doszło do przekształcenia pobranej wody w ścieki, co uzasadniało naliczenie opłaty stałej za korzystanie z usług wodnych poboru wód powierzchniowych i wprowadzania ścieków do wód; 5) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora ZZ w Krośnie PGW WP został ustalony nieprawidłowo stan faktyczny podczas, gdy organ dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, prawidłowych ustaleń faktycznych na podstawie posiadanych dokumentów, stwierdzając, że podmiot korzysta z usług wodnych obejmujących pobór wód powierzchniowych i wprowadzanie ścieków (pobrania wód powierzchniowych, które wskutek zanieczyszczenia związanego z wykorzystaniem przez podmiot zostały przekształcone ścieki) do wód, co związane było z wykorzystaniem pobranych wód powierzchniowych na cele przemysłowe (prowadzeniem przez Spółkę działalności gospodarczej), i w konsekwencji wprowadzeniem ścieków do wód, w wyniku czego zgodnie z art. 271 ust. 3 p.w. oraz art. 271 ust. 5 p.w. należy ustalić podmiotowi opłatę stałą za korzystanie z usług wodnych poboru wód powierzchniowych i wprowadzania ścieków do wód. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Zarzuty skargi kasacyjnej są rozbudowane, niemniej jednak w istocie zmierzają one przede wszystkim do zakwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji oceny, że działania skarżącej nie polegają na poborze wód powierzchniowych i wprowadzeniu ścieków do wód (art. 271 ust. 3 i ust. 5 p.w.), lecz na poborze zwrotnym (art. 16 pkt 40 p.w.), który – poza określonymi przypadkami – nie podlega opłacie za usługę wodną. Ocenę, o której mowa, Sąd I instancji sformułował na podstawie analizy decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2019 r. nr RZ.RUZ.421.163.2018.RD o udzieleniu dla skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na pobór i zrzut wód powierzchniowych na potrzeby wykonania prób hydraulicznych projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 1000 MOP 8,4 MPa relacji [...]. Sąd I instancji zaakcentował to, że pozwolenie traktuje o poborze i zrzucie wód powierzchniowych, a także to, że w jego pkt II.10 zastrzeżono, że jakość wody odprowadzanej do odbiornika nie może być gorsza niż jakość wody pobranej. "Zawarta w art. 16 pkt 40 ustawy Prawo wodne ustawowa definicja poboru zwrotnego rozstrzyga, iż jest to pobór wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości. Pobór zwrotny swoim zakresem definicyjnym obejmuje zatem takie sytuacje, w których dochodzi do poboru określonej, mierzalnej ilości wody, a następnie jej zwrot bez zanieczyszczenia, którego stopień przekształcałby ją w ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 p.w. oraz bez jej definitywnego zużycia (utraty substratu), które skutkowałoby odprowadzeniem wody w ilości mniejszej niż pobrano (...). Na uwagę zasługuje fakt, że ustawodawca obowiązek opłat za pobór zwrotny reguluje autonomicznie, w oderwaniu od poboru wód in genere" (wyrok NSA z dnia 17 września 2024 r., III OSK 114/23). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy kwalifikacja działań skarżącej nie może być dokonywana wyłącznie na podstawie odczytywanych literalnie fragmentów pozwolenia wodnoprawnego i nie może abstrahować od całokształtu materiału dowodowego. A z tego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że nie dochodziło do zwrotu pobranej wody bez zanieczyszczenia, powodującego przekształcenie jej w ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 p.w., przeciwnie, zrzucane wody miały znaczne poziomy zanieczyszczeń. W tym kontekście skarżący kasacyjnie słusznie podnosi, że dokumenty zalegające w aktach sprawy, tj.: oświadczenie skarżącej o korzystaniu z usług wodnych w IV kwartale 2019 r. (pismo z dnia 14 stycznia 2020 r. z załącznikami); oświadczenie skarżącej o korzystaniu z usług wodnych w III kwartale 2019 r. (pismo z dnia 21 października 2019 r. z załącznikami); pismo skarżącej z dnia 7 października 2019 r. dotyczące przekazania wyników pomiarów zrzucanych ścieków za III kwartał 2019 r.; pismo skarżącej z dnia 19 grudnia 2019 r. dotyczące przekazania wyników pomiarów zrzucanych ścieków za IV kwartał 2019 r.; pismo skarżącej z dnia 29 grudnia 2020 r. dotyczące przekazania oświadczenia o dacie zrzutu wody po wykonanej próbie hydraulicznej wraz z wynikami pomiarów – wskazują, że wody powierzchniowe, które po pobraniu i wykorzystaniu były wprowadzane (zrzucane) do wód zawierały zanieczyszczenia (zawiesina ogólna, żelazo) o znacznie większym stężeniu niż wody powierzchniowe pobierane, a zatem doszło do przekształcenia pobranej wody w ścieki. Jest przy tym rzeczą znamienną, że w powołanych dokumentach sama skarżąca wskazuje na wprowadzanie ścieków. Skarżący kasacyjnie trafnie wskazuje też, że w podstawie prawnej decyzji z dnia 22 stycznia 2019 r. powołano art. 35 ust. 3 pkt 1 i 5 p.w. (ten ostatni przepis dotyczy wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi), a w pkt II.3 decyzji mowa również o zrzucie ścieków. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty w zakresie, w jakim kwestionują one ustalenia faktyczne Sądu I instancji co do tego, że nie dochodziło do przekształcenia pobranych wód w ścieki (zarzuty 4 i 5, dotyczące naruszenia przepisów postępowania), oraz kwalifikację dokonywanego przez skarżącą poboru wód jako poboru zwrotnego w rozumieniu art. 16 pkt 40 p.w. (zarzuty 1 i 2, dotyczące naruszenia prawa materialnego). Zarzut trzeci skargi kasacyjnej, zrelatywizowany do fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji sformułował tezę, że "zmiana przepisu art. 271 ust. 3 p.w. ma też konsekwencje w zakresie stosowania art. 7a k.p.a. wobec wprowadzenia ust. 5a w tym przepisie, który stanowi, że opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę" – również jawi się jako zasadny w zakresie, w jakim wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie sprecyzował bowiem, na czym odnośne konsekwencje mają polegać, ani nie rozważył podniesionej przez skarżącego kasacyjnie kwestii intertemporalnej. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji uwzględni ocenę prawną sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie 203 pkt 2 p.p.s.a.