I GSK 832/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Ż. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt I SA/Lu 741/24 w sprawie ze skargi M. Ż. na czynność Starosty Włodawskiego w przedmiocie wypłaty dotacji oświatowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) postanowieniem z 5 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Lu 741/24 odrzucił skargę M. Ż. (dalej: skarżąca) na czynność Starosty Włodawskiego (dalej: organ lub Starosta) w przedmiocie odmowy wypłaty dotacji oświatowej za miesiąc październik 2024 r. Pismem z 18 lipca 2024 r. Starosta poinformował skarżącą, iż od lipca 2024 r. nie zamierza jej wypłacać dotacji oświatowej w związku z jego decyzją z 12 grudnia 2023 r. o cofnięciu zezwolenia na założenie szkoły przez skarżącą. Dodał też, że jego decyzja o cofnięciu zezwolenia została utrzymana w mocy decyzją Lubelskiego Kuratora Oświaty z 25 czerwca 2024 r. Mając na uwadze, że dotacja oświatowa jest przyznawana na cały rok, skarżąca złożyła [...] października 2024 r. do Starosty informację o liczbie uczniów za miesiąc październik 2024 r. Pismem z [...] listopada 2024 r. skarżąca zwróciła się do Starosty o wypłatę zaległych dotacji od miesiąca lipca 2024 r. Swoją prośbę motywowała tym, iż WSA w Lublinie postanowieniem z 21 października 2024 r., sygn. III SA/Lu 538/24 wstrzymał wykonanie decyzji Lubelskiego Kuratora Oświaty z 25 czerwca 2024 r. W związku z brakiem reakcji Starosty – niewypłaceniem dotacji oświatowej za październik 2024 r. – skarżąca wniosła skargę do WSA, w której zwróciła się o stwierdzenie bezskuteczności przedmiotowej czynność Starosty oraz uznanie uprawnienia skarżącej (jako organu prowadzącego) do otrzymania dotacji. Zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji odrzucił skargę stwierdzając, że w niniejszej sprawie dopuszczalna powinna być skarga na bezczynność organu dotującego w przedmiocie wypłaty dotacji oświatowej, a nie skarga na czynność Starosty polegająca na braku wypłaty dotacji oświatowej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: Naruszenie prawa materialnego: 1) art. 34 ust. 1 w zw. z art. art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 754 ze zm.; dalej: u.f.z.o.) przez jego błędną wykładnię, która polegała na przyjęciu, że czynność organu dotującego polegająca na odmowie wypłaty dotacji za dany miesiąc musi zostać zawarta w piśmie organu, w przeciwnym zaś razie prawnie nie istnieje. Naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. przez uznanie, że niniejsza sprawa nie poddaje się skardze do sądu administracyjnego, mimo że bez względu na tytuł pisma powinna być zakwalifikowana z urzędu przez Sąd I instancji albo jako sprawa ze skargi na czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albo na bezczynność organu dotującego; 2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., zasadą sprawiedliwości proceduralnej wywodzoną z zasady państwa "prawnego" (art. 2 Konstytucji RP), jak również art. 45, art. 77 ust. 2 oraz art. 184 Konstytucji RP, przez odrzucenie skargi do sądu administracyjnego jako niedopuszczalnej z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5a p.p.s.a., co pozbawiło skarżącą prawa do objęcia kontrolą sądową sprawy sądowoadministracyjnej i zamknęło jej drogę obrony jej praw, a skutek ten został podyktowany nadmiernym formalizmem procesowym. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie. Alternatywnie wystąpiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty. W obu przypadkach wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem procesowym z 25 czerwca 2025 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej i nie mającej podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy przypomnieć, że dotacje oświatowe mają charakter roczny, a wypłacane są na rachunek bankowy w 12 częściach (ratach) w terminie do ostatniego dnia miesiąca w danym roku budżetowym, a w przypadku stycznia oraz grudnia - odpowiednio - w terminach do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia (art. 34 ust. 1 u.f.z.o.). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżąca mając przyznaną dotację roczną mogła zaskarżyć czynność wstrzymania wypłaty części (raty) tej dotacji, czy też powinna wnieść skargę na bezczynność organu w przedmiocie niewypłacenia dotacji. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tej mierze szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por.: Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). Stosownie do art. 47 u.f.z.o. – czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z powyższego przepisu nie wynika jakiekolwiek ograniczenie kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Przepis posługuje się sformułowaniem "czynności podejmowane (...) w celu ustalenia wysokości i przekazania dotacji" i pod tym pojęciem należy rozumieć m.in. obliczenie kwoty dotacji, zlecenie jej przelewu czy też wstrzymanie lub odmowa wypłacenia dotacji, w tym danej części/raty dotacji. Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że art. 47 u.f.z.o. nie stanowi, iż czynnościami o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są wyłącznie te, które realizowane są na podstawie przepisów w nim enumeratywnie wymienionych. Przepis ten w ogóle nie odnosi się do rodzajów czynności, poprzez ich określenie w poszczególnych artykułach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zatem nie można doszukiwać się braku wymienienia czynności z art. 34 u.f.z.o. w art. 47 u.f.z.o. jako podstawy do wyłączenia kognicji sądów administracyjnych w tym przypadku. Co więcej, gdyby przyjąć, że tylko czynność określona w konkretnym artykule ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a więc może być przedmiotem skargi, przepis art. 47 u.f.z.o. określający te czynności w sposób ogólny były faktycznie zbiorem pustym. Z pewnością nie to było zamierzeniem ustawodawcy (vide. wyrok NSA z 19 marca 2021 r. sygn. akt: I GSK 1713/20). Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych, wchodzi ustalenie jej wysokości oraz przekazanie dotacji (jej części) na rachunek bankowy beneficjenta. W związku z powyższym brak jest podstaw do kwestionowania tego, że czynności polegające na ustaleniu wysokości i przekazaniu dotacji, w tym wstrzymaniu wypłaty danej części dotacji stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych. Należy zwrócić uwagę, że ustalenie wysokości dotacji i zlecenie przelewu środków, czy jak mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wstrzymanie/odmowa wypłaty dotacji poprzedzone są przez sekwencję operacji myślowych, obliczeń rachunkowych lub powzięcie innych informacji wpływających na wypłatę dotacji, które jednak pozostają z istoty rzeczy sferą niedostępną dla beneficjenta. Finalizacja i zarazem uzewnętrznienie tych działań odbywa się dopiero z chwilą zlecenia przelewu i pojawienia się środków na rachunku uprawnionego albo zaniechania danej wypłaty środków w przewidzianym do tego terminie. W ten sposób wykonywany jest przez administrację przewidziany przepisem ustawy obowiązek udzielenia beneficjentowi środków. Sens przewidzianej w art. 47 u.f.z.o. sądowej kontroli sprowadza się przecież do weryfikacji zgodności z prawem realizowania tego obowiązku przez administrację, a zatem tego, czy i jaka kwota dotacji i komu została udzielona. Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej zawierają usprawiedliwione podstawy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje natomiast zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).