VI SAB/Wa 10/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nogal Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie zmiany i zatwierdzenia projektu oferty ramowej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; 2. stwierdza przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie; 3. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej E. S.A. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] S.A. z siedzibą w W. (Skarżąca) pismem z 19 stycznia 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) postępowania w przedmiocie zmiany i zatwierdzenia projektu oferty ramowej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezesa UKE do wydania decyzji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezesa UKE i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UKE miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że w dniu [...] lipca 2019 r. Prezes UKE wydał decyzję zmieniającą i zatwierdzającą zmieniony projekt oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w celu świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych i telewizyjnych. Wniosek Krajowej Izby Komunikacji Ethernetowej o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do UKE w dniu 25 lipca 2019 r. Prezes UKE powinien w ramach tego postępowania rozpatrzyć także skargę [...] oraz skargę Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej (jako wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy). W związku z toczącym się postępowaniem Prezes UKE przeprowadził postępowanie konsultacyjne dwukrotnie, tj. od 27 lipca 2020 r. do 26 sierpnia 2020 r. oraz od 2 sierpnia 2021 r. do 1 września 2021 r. Z kolei postępowanie konsolidacyjne zostało zakończone 10 czerwca 2022 r. Pomimo zakończenia postępowania konsolidacyjnego, do dnia wniesienia skargi postępowanie nie zostało zakończone. Ze względu na to, że od wszczęcia postępowania administracyjnego upłynęło blisko 4,5 roku oraz nie zachodzą żadne obiektywne przeszkody do jego zakończenia, niewątpliwie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UKE ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pomiędzy poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez Prezesa UKE w postępowaniu są bowiem wielotygodniowe przerwy. Ponadto organ ogranicza się w postępowaniu wyłącznie do analizy pisemnych stanowisk przedstawionych przez uczestników postępowania i oceny dokumentów. Nie przeprowadza więc skomplikowanych i czasochłonnych dowodów. Przy ocenie terminu, w jakim powinny zostać rozpatrzone wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją zatwierdzającą ofertę ramową nie można pomijać faktu, że Prezes UKE jest organem wyspecjalizowanym w dziedzinie telekomunikacji. Pracę Prezesa UKE wspiera Urząd zatrudniający ponad 600 osób. Fakt, że postępowanie jest skomplikowane (czemu Skarżąca nie zaprzecza) nie uprawnia Prezesa UKE do jego prowadzenia przez okres blisko 4,5 roku. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Organu do wydania decyzji oraz oddalenie w pozostałej części skargi z uwagi na jej bezzasadność, ewentualnie o orzeczenie, że w sprawie nie doszło do przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa i nieobciążanie Prezesa UKE kosztami postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie w sprawie było prowadzone na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne w przedmiocie zatwierdzenia przedstawionego przez Skarżącą projektu oferty ramowej. Tego rodzaju postępowanie jest wyjątkowo skomplikowane, wymaga rozstrzygnięcia wielu zagadnień w zakresie skomplikowanego stanu faktycznego. Nadto toczy się z udziałem wielu stron i podmiotów na prawach strony, o rozbieżnych interesach i dotyczy skomplikowanego stanu prawnego. Organ zakończył postępowanie wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...], która liczy 183 strony oraz załączniki. Akta sprawy liczą 11 segregatorów (zaś w sprawie zostało zarejestrowanych 905 pism, przy czym pewna część pism to tzw. dokumenty wewnętrzne). Dodatkowo Prezes UKE musiał rozstrzygnąć wiele postępowań, tzw. wpadkowych, co niestety opóźniało rozpoznanie sprawy. Ponadto w postępowaniu przeprowadzono dwukrotnie postępowanie konsultacyjne i konsolidacyjne, co również miało obiektywny wpływ na czas jego trwania. Dowodzi to skomplikowanej materii rozpoznawanej sprawy oraz wskazuje, że rozpoznanie jej w oczekiwanym przez Skarżącą terminie nie było możliwe. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. W ocenie Prezesa UKE, sytuacja powyższa nie miała miejsca w tej sprawie. Organ podejmował regularnie czynności zmierzające w celu wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, jednakże skomplikowany stan faktyczny i prawny, wielość stron i rozbieżne interesy uczestników postępowania, konieczność przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego i konsolidacyjnego, konieczność oceny dokumentów pod kątem zastosowania art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 9 ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz wydania postanowień w trybie art. 207 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że ewentualna przewlekłość, o ile miała miejsce, nie miała charakteru rażącego. Nadto Prezes UKE m.in. uwzględniał wnioski Skarżącej o przedłużenie terminów na udzielenie odpowiedzi na pytania Prezesa UKE dotyczące okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie wypełniają przesłanki określonej w art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 i z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12). Zatem kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje brak należytego zaangażowania organu administracji w załatwienie sprawy indywidualnej na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia, szczególnie w związku z niezasadnym wykorzystaniem instrumentów wydłużających termin albo go wstrzymujących. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie należy powołać uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. W sytuacji bowiem, gdy po wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania organ wyda decyzję administracyjną, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie w dniu 31 stycznia 2024 r., zastosowanie znajdzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dotyczący umorzenia postępowania. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie podjęte w pkt 1 sentencji wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły (pkt 2 sentencji wyroku), gdyż jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Organ podejmował poszczególne czynności procesowe w znacznych odstępach czasu, które nie mogą zostać racjonalnie usprawiedliwione jedynie okolicznościami przytoczonymi w odpowiedzi na skargę. Uwzględniając treść materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie Organ prowadził postępowanie administracyjne w sposób przewlekły, ponieważ postępowanie to prowadzone było w sposób nieefektywny, opieszały i niesprawny, bez wymaganej koncentracji czynności procesowych celem załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. W szczególności należy zauważyć, że Prezes UKE wielokrotnie informował o przedłużenie terminu załatwienia sprawy uzasadniając to skomplikowanym charakterem sprawy. W tym miejscu podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie nie może skutecznie się bronić przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania stopniem skomplikowania sprawy wynikającym ze stopnia skomplikowania regulacji prawnych znajdujących zastosowanie przy jej załatwieniu. Pamiętać bowiem należy, że jako organowi właściwemu w sprawie służy w stosunku do niego domniemanie fachowości. Ponadto należy zauważyć, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego i konsolidacyjnego może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu przewlekłości, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., jeżeli Organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Organ powinien zatem przede wszystkim, co oczywiste, wystąpić w tej sprawie do właściwych podmiotów w trybie przewidzianym przepisami ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz prawa międzynarodowego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3183/16). Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez Organ od czasu złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (25 lipca 2019 r.) do czasu wniesienia skargi z dnia 19 stycznia 2024 r. w kontekście przesłanek wynikających z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że Organ podejmował czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do końcowego załatwienia sprawy. Organ, co podkreślił w odpowiedzi na skargę, a co wynika z akt sprawy, podejmował regularnie czynności zmierzające do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, działania Organu w tej sprawie miały charakter celowy, a nie pozorny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez Organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Z podanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Prezesa UKE na rzecz Skarżącej kwotę 597 zł, na którą składał się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.