II SAB/Sz 84/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi F. K. na bezczynność Z. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Wojewódzki Inspektorat Weterynarii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. zobowiązuje Inne do rozpoznania wniosku skarżącej F. K., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt, III. zasądza od Inne na rzecz strony skarżącej F. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 6 lutego 2023 r. D. K. - Prezes Fundacji [...] z siedzibą w K. (dalej: "Fundacja", "strona", "skarżąca") za pośrednictwem platformy ePUAP złożył do Inspekcji Weterynaryjnej Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii w S. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie (cyt.): "Ile było przeprowadzonych kontroli, i które zakłady lecznicze dla zwierząt były kontrolowane pod kątem prawidłowości prowadzenia dokumentacji lekarsko-weterynaryjnej oraz dokumentacji obrotu detalicznego produktami leczniczymi weterynaryjnymi. Proszę o podanie wyników tych kontroli. Proszę o udzielenie informacji o kontrolach w okresie ostatnich pięciu lat (od 2018 do 2022 roku).". Wnioskowane informacje miały zostać udostępnione w formie plików komputerowych i przesłane pocztą elektroniczną na adres: [email protected]. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w S. (dalej "organ") , pismem z dnia 27 stycznia 2023 r. znak: P.1331.2.2023 zawiadomił Fundację o braku możliwości zastosowania do ww. wniosku przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Zdaniem organu, w złożonym wniosku nie zostało wskazane, jaki okres mają obejmować informacje o ilości przeprowadzonych kontroli oraz o kontrolowanych zakładach leczniczych dla zwierząt. Ww. pismo z dnia 27 stycznia 2023 r. znak: P. 1331.2.2023 zostało wysłane w dniu 27 stycznia 2023 r. listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru (nr przesyłki [...]) na adres: D. K. Prezes Zarządu Fundacji "[...]" [...]. W dniu 1 lutego 2023 r. Urząd Pocztowym w [...] k. S. dokonał pierwszego awizowania ww. przesyłki, a w dniu 9 lutego 2023 r. - powtórnego awizowania. Wobec tego, że przesyłka nie została podjęta w terminie, w dniu 16 lutego 2023 r. została ona zwrócona do nadawcy. Pismem z dnia 21 lutego 2023 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej; "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 2023-02-06 oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzuty zawarte w skardze są nieuzasadnione. W ocenie organu, nie mógł on udostępnić Fundacji informacji zgodnie z żądaniem, z uwagi na to, że w złożonym wniosku nie został wskazany podmiot, który w latach 2018-2022 miał kontrolować zakłady lecznicze dla zwierząt. Wojewódzki Inspektorat Weterynarii w S. zaś, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie kontroluje takich podmiotów. Organ wskazał, że przed upływem określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowego terminu wysłał do wnioskodawcy listem poleconym pismo z zawiadomieniem o braku możliwości zastosowania do ww. wniosku przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca, pomimo dwukrotnego awizowania, nie odebrała przedmiotowego pisma, lecz złożyła skargę na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) zwanej dalej: "p.p.s.a". Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Skarżąca w rozpoznawanej sprawie domagała się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej: "u.d.i.p." Pismem z 16 stycznia 2023 r. , ponowionym 6 lutego 2023 r. skarżąca z wystąpiła za pośrednictwem ePuap do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie liczby przeprowadzonych kontroli, wykazu kontrolowanych zakładów leczniczych dla zwierząt pod kątem prawidłowości prowadzenia dokumentacji lekarsko-weterynaryjnej oraz dokumentacji obrotu detalicznego produktami leczniczymi weterynaryjnymi, a także podanie wyników kontroli, w okresie ostatnich pięciu lat (od 2018 do 2022 roku). Skarżąca wnioskowała o udostępnienie tych informacji w formie plików komputerowych i przesłane informacji pocztą elektroniczną na adres emailowy: [...].pl. W dniu 15 lutego 2023 r. organ przesłał do skarżącej za pośrednictwem operatora pocztowego, na adres siedziby Fundacji, odpowiedź na powyższy wniosek. Jak wynika z akt sprawy, co też potwierdza organ w odpowiedzi na skargę, przesyłka została zwrócona nadawcy, z adnotacją: "zwrot nie podjęto w terminie", po dwukrotnym jej awizowaniu. Skarżąca w swojej skardze nie potwierdziła, że otrzymała odpowiedź z dnia 15 lutego 2023 r. Art. 61 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Nie ulega wątpliwości, że wojewódzki lekarz weterynarii, jako kierownik wojewódzkiej inspekcji weterynaryjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, t.j. w Dz.U. z 2022 r., poz. 2629), jest organem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (organ władzy publicznej). Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Dla oceny zasadności wniosku o udostępnienie informacji publicznej będącego przedmiotem niniejszej sprawy, należało przede wszystkim ustalić z punktu widzenia przedmiotowego, czy w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej żądane przez skarżącego informacje mają walor informacji publicznej. Niewątpliwie wnioskowane przez stronę informacje i dokumenty zawierają treści stanowiące informację publiczną. W myśl bowiem art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Należy zauważyć, że przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Jeśli podmiot dysponuje informacją publiczną, to zobowiązany jest zasadniczo ją udostępnić, co następuje w drodze czynności materialno – technicznej, chyba, że wystąpią okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia informacji (np. wynikające z art. 5 u.d.i.p.). Wówczas, z mocy art. 16 u.d.i.p., organ zobowiązany jest rozstrzygnąć o odmowie udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). W doktrynie wskazuje się, że charakter żądanej informacji publicznej nie tylko wpływa na prawo dostępu do niej, ale również determinuje sposób rozpoznania sprawy związanej z dostępem do informacji, a więc także to, w jakiej formie miałoby dojść do jej udostępnienia. Z art. 14 u.d.i.p. należy wywieść, że to wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy ePUAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. Z kolei przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania – zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. wyd. III, Lex/el, art. 14. To na wnioskodawcy przede wszystkim spoczywa obowiązek wskazania sposobu udostępnienia żądanej informacji. Podmiot uprawniony informacyjnie decyduje również o wyborze formy jej udostępnienia. Nie jest więc możliwe narzucenie podmiotowi wnioskującemu o udzielenie informacji publicznej formy realizacji jego prawa do tej informacji, gdyż to żądający takiej informacji powinien wskazać formę jej udostępnienia (podobnie wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2010 r., II SA/Wa 620/10). Jeśli zatem organ dysponuje żądaną informacją publiczną i nie znajduje podstaw do odmowy jej udostępnienia, jest w zasadzie związany żądaniem strony co do formy jej udostępnienia – w niniejszej sprawie skarżąca żąda przesłania ich w formie elektronicznej na adres email. W tej sytuacji organ nie może twierdzić, że nie jest w bezczynności, skoro narzucił skarżącej zapoznanie się z treścią odpowiedzi za pośrednictwem poczty, a do tego przesyłka do skarżącej nie dotarła. Jak wyżej wskazano, w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej to wnioskodawca określa sposób w jaki chciałby zostać zaspokojony w swoim żądaniu. Tak oznaczonym we wniosku, sposobem jego realizacji, organ jest zaś związany chyba, że powiadomi stronę, iż brak jest możliwości technicznych do jego realizacji. Stąd więc, każdy sposób rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie innej, niż oznaczona we wniosku strony, nie może zostać uznany, jako zwalniający adresata wniosku z zarzutu bezczynności w sprawie. Organ zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji nie może bowiem ingerować w określony przez stronę we wniosku sposób jego realizacji. Nieudostępnienie informacji publicznej w formie żądanej przez skarżącą w zakresie objętym wnioskiem, przy jednoczesnym niepowiadomieniu strony o braku możliwości technicznych do jego realizacji w żądanych formie i sposobie, musiało zostać ocenione przez Sąd jako bezczynność organu – art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawiał uporczywości w braku udzielenia informacji publicznej. Organ nie wskazując na racjonalne – choć nieznajdujące oparcia w przepisach prawa - powody, uznał za zasadne udostępnić informację w innej niż wskazywana we wniosku formie. Nie sposób oceniać takiego działania organu w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt (pkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku.