II SA/Gl 1332/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze skargi H.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. Wójt Gminy L. postanowieniem z [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 127 oraz art. 128 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skierowanym do H. W. (dalej strona lub skarżąca) postanowił obowiązek objęty tytułem wykonawczym nr [...] z [...] r. wystawiony przez Wójta Gminy L. wykonać zastępczo w terminie od 15 września 2020 r. do 17 września 2020 r. w trybie postępowania egzekucyjnego przez firmę M. S. za zobowiązaną H. W. na jej koszt i niebezpieczeństwo. Przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego wyniesie 8610 zł. Nadto wezwano wyżej wymienioną do wpłacenia zaliczki w podanej kwocie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz nakazano zobowiązanej dostarczenie posiadanej dokumentacji niezbędnej do zastępczego wykonania egzekwowanej czynności. W motywach postanowienia przybliżono zakres wykonywanych prac ciążących na stronie, których nie wykonała pomimo ciążącego na niej obowiązku. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono działania zmierzające do wyegzekwowania od strony realizacji ciążącego na niej obowiązku, w tym grzywny w celu przymuszenia. Z uwagi na niewykonanie przez zobowiązaną ciążącego na niej obowiązku zaistniała przesłanka zastosowania wykonania zastępczego. Z postanowieniem tym nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez pełnomocnika adwokata W. G. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. W zażaleniu tym podniesiono błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zapadłego rozstrzygnięcia polegający na tym, że to pełnomocnik strony sugerował zastosowanie innego środka egzekucyjnego, gdy w rzeczywistości wskazywał jedynie na bezzasadność nakładania na stronę kolejnych grzywien w celu przymuszenia. Wskazano na obrazę art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez orzeczenie wykonania zastępczego obowiązku nałożonego na stronę w sytuacji, gdy ze względu na niewłaściwe sformułowanie nie nadaje się on do wykonania oraz art. 389 pkt. 6 związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 6 pkt 65 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez nakładanie na stronę obowiązku, do którego wykonania konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego i którego wykonanie oznaczałoby złamanie przez stronę obowiązujących przepisów prawa. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 128 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nakazanie wpłaty zaliczki będącej kwotą całości wartości szacowanych przez organ robót, w sytuacji, gdy zaliczka nie może być zapłatą całości, a w szczególności nie jest zaliczką nadpłata. W motywach zażalenia rozwinięto zarzuty stawiane przedmiotowemu rozstrzygnięciu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej postanowieniem z [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a w szczególności zażalenie wniesione od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Następnie przywołano treść przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mające zastosowanie w sprawie. W dalszej kolejności przypomniano treść rozstrzygnięć nakładających na stronę obowiązek wykonania rowu odwadniającego, jak również zwrócono uwagę na to, że w postanowieniu organu odwoławczego z [...] r. wskazano, że dotychczasowe środki egzekucyjne w postaci grzywny w celu przymuszenia nie okazały się skuteczne, tym samym niezbędne okazało się zastosowanie innego środka egzekucyjnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy podniósł, że zaliczka może obejmować całość projektowanych wydatków na wykonanie zastępcze i stanowisko takie ma umocowanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez pełnomocnika adwokata W. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez całkowity brak odniesienia się do zarzutów odwołania przedstawionych w punkcie 1 i 2 zażalenia, a tym samym nierozpatrzenie istoty sprawy i naruszenie zasady dwuinstancyjności. Podniesiono zarzut naruszenia art. 16 tego Kodeksu w związku z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że skoro w sprawie wydana została decyzja ostateczna, to od strony można egzekwować wykonanie obowiązków nałożonych w kształcie, który jest niemożliwy do wykonania. Z ostrożności procesowej postawiono zarzut naruszenia art. 128 wyżej wymienionej ustawy poprzez uznanie, że zaliczka może stanowić wysokość kwoty kosztów przewidywanego do wykonania obowiązku. W skardze tej wystąpiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem. W tej części skargi podniesiono, że strona i organ pierwszej instancji nie dysponują pozwoleniem wodnoprawnym, które w tym zakresie byłoby wymagane. Rozwinięto argumentację przemawiającą za niemożliwością wykonania kwestionowanego postanowienia. W końcowej części skargi odniesiono się do kwestii związanej z wysokością zaliczki tytułem wykonania zastępczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżone postanowienie może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 przywoływanej ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 wskazanej ustawy, w trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie złożony był wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Sąd tego wniosku nie rozpoznał, ponieważ organ odwoławczy postanowieniem z [...] r. wstrzymał wykonanie przedmiotowego postanowienia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji działania Sądu były w tym zakresie zbędne. Zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Wykonanie zastępcze jest środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym znajdującym zastosowanie wtedy, gdy egzekucja administracyjna dotyczy obowiązku polegającego na wykonaniu czynności, a więc związanego z podjęciem przez zobowiązanego pewnych działań. Chodzi tu o obowiązki polegające na wykonaniu czynności, które mogą być wykonane za zobowiązanego przez inną osobę. Z tego powodu, nie stosuje się wykonania zastępczego do obowiązków mających charakter osobisty, a więc ściśle związanych z osobą zobowiązanego. Wykonanie zastępcze to środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku nałożonego na osobę zobowiązaną. Zastosowanie tego środka następuje na koszt zobowiązanego. Z uwagi na to, że obowiązek ciążący na zobowiązanym wykonuje inny podmiot, wskazany przez organ egzekucyjny, ale na koszt zobowiązanego. W konsekwencji w ramach egzekucji wykonania zastępczego dochodzi do powstania układu stosunków prawnych między organem egzekucyjnym, zobowiązanym i wykonawcą. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wykonanie zastępcze, regulowane art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może być orzeczone wówczas, gdy pomimo wymierzenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązany nie wykona obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która doprowadzi do realizacji obowiązku. Przepisy przywoływanej ustawy nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, a które bardziej uciążliwe, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. To organy egzekucyjne, które wybierają środek egzekucyjny w danej sprawie, powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Nie budzi wątpliwości, że organ egzekucyjny, po ustaleniu jakie środki egzekucyjne ma do wyboru w sprawie, winien zastosować wobec osoby zobowiązanej taką dolegliwość, która prowadzić będzie bezpośrednio do wykonania obowiązku i będzie ona dla niej najmniej uciążliwa. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego niewątpliwie wynika, że skarżąca uchyla się od wykonania nałożonego na nią obowiązku wykonania rowu odwadniającego. Przywoływane argumenty dotyczące braku pozwolenia wodnoprawnego są tu jedynie pretekstem, ponieważ skarżąca w tym zakresie nie podjęła żadnych działań aby taki dokument uzyskać. Nadto nakładane na skarżącą grzywny w celu przymuszenia nie dały oczekiwanego rezultatu, a zjawisko zalewania sąsiednich nieruchomości występuje, co znajduje odzwierciedlenie w składanych zawiadomieniach i skargach do organu pierwszej instancji. Zatem orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że skoro inne środki egzekucyjne nie są skuteczne, konieczne jest zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, znajdującego oparcie w art. 127 i następne ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na marginesie można zauważyć, że działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalnoprawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji nakładającej określone obowiązki. Organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada zatem ponownie tzw. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. W zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji, jak również w skardze do tutejszego Sądu pełnomocnik skarżącej akcentuje, że postanowienie o wykonaniu zastępczym jest niewykonalne,ponieważ nie określa w sposób precyzyjny zakresu prac niezbędnych do wykonania. Tak sformułowany zarzut nie mógł być uwzględniony. Podkreślić trzeba, że argumentacja tego zarzutu nie odnosi się do skarżącej i ciążących na niej obowiązków. Przypomnieć należy, że w przypadku wykonania zastępczego w tej relacji prawnej pojawia się nowy podmiot, a mianowicie wykonawca ciążącego na skarżącej obowiązku. Podnoszone w zażaleniu i w skardze zarzuty odnoszą się do sposobu wykonania prac w ramach wykorzystywanego środka egzekucyjnego. Zwrócić uwagę należy na to, że prace te będą wykonane nie przez skarżącą i pod jej nadzorem, lecz przez wykonawcę wskazanego przez organ egzekucyjny. Zatem okoliczności podnoszone przez pełnomocnika skarżącej odnoszą się do relacji zachodzącej między organem a wykonawcą. Skoro wykonawca nie zgłasza wątpliwości co do charakteru i zakresu wykonywanych prac, tym samym formułowane zarzuty nie mogą zyskać aprobaty ze strony Sądu. W skardze do tutejszego Sądu pełnomocnik skarżącej akcentuje, że organ odwoławczy nie odniósł się do jego zarzutów sformułowanych w dwóch pierwszych punktach zażalenia. W kontekście pierwszego punktu zażalenia to nie stanowi on zarzutu o charakterze merytorycznym, lecz jest elementem polemiki pełnomocnika skarżącej z organem administracji co do zasadności dalszego nakładania na stronę grzywny w celu przymuszenia. Można zauważyć, że wbrew stanowisku pełnomocnika wyrażonego w skardze, organ odwoławczy do tego zagadnienia odniósł się, choć należy to przyznać w sposób pośredni, ponieważ w swoim uzasadnieniu poruszył kwestię gradacji środków egzekucyjnych i podkreślił, że w pierwszej kolejności wykorzystuje się środki mniej uciążliwe, a w dalszej kolejności bardziej uciążliwe. Skoro nakładanie grzywny w celu przymuszenia nie dawało możliwości osiągnięcia oczekiwanego rezultatu, niezbędnym stało się nałożenie bardziej uciążliwego środka w postaci wykonania zastępczego. Zauważyć przy tym należy, że gdyby organ nawet do tej kwestii nie odniósł się to nie dopuściłby się naruszenia prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie wniesionej skargi. W kontekście drugiego z zarzutów sformułowanych w zażaleniu, to przyjdzie stwierdzić, że organ odwoławczy nie odnosił się w żadnym miejscu do kwestii pozwolenia wodnoprawnego, natomiast w sposób pośredni poruszył zagadnienie wykonalności nałożonego obowiązku. Znaczenie podniesionego zarzutu musi uwzględniać w pierwszej kolejności charakter prowadzonego postępowania. W tym przypadku organ administracji prowadzi postępowanie o charakterze formalnym, a zatem nie prowadzi żądnego postępowania dowodowego i jego działania zmierzają jedynie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej i prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zagadnienie wykonalności przedmiotowego postanowienia jest tym elementem, który ciąży na nowym podmiocie tego postępowania, a mianowicie wykonawcy. Skoro wykonawca nie zgłasza w tym zakresie żadnych uwag i podejmuje działania zmierzające do jego realizacji, tym samym postanowienie to jest wykonalne. Zasadnie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego postanowienia odsyła do postanowień wynikających z ostatecznych decyzji i prawomocnych wyroków, ponieważ to one stanowią podstawę dla obecnych działań prowadzonych w ramach postępowania egzekucyjnego. W świetle powyższego brak bezpośredniego i wprost odniesienia się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu nie wyczerpuje znamion naruszenia prawa uzasadniających uwzględnienie wniesionej skargi. Podnoszony w zażaleniu i w skardze zarzut ustalenia zaliczki w wysokości odpowiadającej przewidywanym kosztom wykonania zastępczego nie jest zasadny. W tym zakresie organ administracji podejmuje działania w ramach uznania administracyjnego i przyjdzie zauważyć, że to od jego decyzji zależy, jaka będzie wysokość ustalonej zaliczki. Podkreślić należy, że na tym etapie, na którym znajduje się przedmiotowe postępowanie nie można ustalić rzeczywistej kwoty wykonanych prac. Na wskazanym etapie postępowania można mówić jedynie o pewnych szacunkach. Organ egzekucyjny w swoim rozstrzygnięciu przyjął kwotę maksymalną dla przewidywanego kosztu, jednakże co jest istotne nie przekroczył jej, a tym samym działał w ramach obowiązujących przepisów prawa i nie dopuścił się ich naruszenia. Tylko naruszenie przepisu prawa dawałoby podstawę dla uwzględnienia wniesionej skargi. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało skargę oddalić. mr