III OSK 1908/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 793/22 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 5 września 2022 r. Nr [...] w przedmiocie przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi cieku naturalnego Kaczawa oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 5 września 2022 r. w przedmiocie przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pokrytych śródlądowymi wodami cieku naturalnego [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, pismem z 6 kwietnia 2022 r. wystąpił do Starosty Złotoryjskiego o stwierdzenie przejścia do zasobów gruntów Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...]/2, położnej w obrębie [...], gmina [...], pokrytą wodami płynącymi cieku naturalnego [...]. Jako podstawę wniosku wskazano art. 218 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.). Dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta, jej właścicielem jest Skarb Państwa, a prawo użytkowania wieczystego przysługuje spółce. Do wniosku załączona została decyzja Ministra Infrastruktury z 28 grudnia 2021 r. dotycząca wydzielenia działki zajętej trwale przez wody cieku naturalnego [...]. Decyzją z 30 maja 2022 r. Starosta Złotoryjski stwierdził przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z 5 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Spółka wniosła skargę na decyzję z 5 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że Prawo wodne weszło w życie 1 stycznia 2018 r. wprowadzając nowy stan prawny w zakresie dotyczącym gospodarowania wodami i spraw własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasad gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa. Intencją ustawodawcy było ujednolicenie zasad gospodarowania nieruchomościami pod wodami płynącymi, urządzeniami wodnymi lub ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa. W ocenie Sądu I instancji, Skarb Państwa nadal jest właścicielem przedmiotowej działki [...]/2, ponieważ zgodnie z art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Natomiast na podstawie art. 528 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, z dniem wejścia w życie tej ustawy to Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których stanowi art. 11 ust. 1 pkt 2-4 poprzednio obowiązującej ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2021 r. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 218 ust 2 Prawa wodnego, który przewiduje, że przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w art. 218 ust. 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Starosta jedynie "stwierdza" stan prawny unormowany już w art. 218 ust. 1 Prawa wodnego. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, decyzja Wojewody Dolnośląskiego z 27 lutego 2007 r. potwierdzająca nabycie przez spółkę prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki miała także deklaratoryjny charakter. Chociaż na podstawie art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego, Wody Polskie są uprawnione do rozporządzania przedmiotowymi gruntami przez ustanawianie na nich ograniczonych praw rzeczowych, to jednak wykonywanie tych uprawnień właścicielskich musi mieścić się w granicach prawa. Granice te w przypadku skarżącej zostały zakreślone przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że stwierdzenie przejścia gruntów do zasobu gruntów Skarbu Państwa pozostaje bez wpływu na to prawo, które ponadto jest ujawnione w dziale II prowadzonej dla tej działki księdze wieczystej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 233 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm., dalej: k.c.) w związku z art. 222 k.c. oraz w związku z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego przez niezastosowanie, polegające na odmowie przyjęcia, że przejście gruntów do zasobu Wód Polskich godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego. Natomiast z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego wynika, że Wody Polskie gospodarują gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, a zwłaszcza w ramach tej gospodarki mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie, przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, oddawanie w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę. Wpływy z tego tytułu stanowią ich przychód, a art. 233 k.c. kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne, natomiast użytkownikowi wieczystemu na podstawie art. 222 k.c. przysługuje ochrona prawna posesoryjna i negatoryjna wobec każdego, kto narusza jego władztwo nad oddanym mu gruntem w użytkowanie wieczyste, nie wyłączając jego właściciela. Po drugie, art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowe wydanie decyzji o przejściu gruntów do zasobu Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ta stanowi już własność Skarbu Państwa i jednocześnie pozostaje w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Po trzecie, art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego w związku z art. 21 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy grunt ten stanowi przedmiot użytkowania wieczystego. Po czwarte, art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przez niezastosowanie, polegające na takiej interpretacji art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego w związku z art. 264 Prawa wodnego oraz art. 233 k.c., która prowadzi do "sanacji dualizmu" władztwa nad tym samym gruntem, zarówno w zakresie rozporządzania, ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych, jak i oddawania w najem i dzierżawę, uzyskiwania pożytków. W ocenie spółki, jest to sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego, jak również zasadami sprawiedliwego orzekania. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej następujących przepisów. Po pierwsze, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) przez brak rozpatrzenia ostatecznej i prawomocnej decyzji "uwłaszczeniowej" Wojewody Dolnośląskiego z 10 lutego 2009 r., potwierdzającej nabycie przez spółkę z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki oraz potwierdzającej brak roszczeń osób trzecich, a także powołującej się na oświadczenie Skarbu Państwa z 10 kwietnia 2006 r. o braku takich roszczeń. Po drugie, art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 233 k.c. oraz w związku z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego przez ich niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że zaskarżona decyzja jest obarczona wadą trwałej niewykonalności. Jej skutkiem jest bowiem powstanie "dualistycznego władztwa" o tym samym zakresie przysługującego spółce oraz Wodom Polskim w zakresie ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych, oddawania w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę i czerpania pożytków z tego tytułu. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wynika to z tego, co należy podkreślić, że wydanie w tej sprawie decyzji Starosty Złotoryjskiego z 30 maja 2022 r., nie wpływa w żaden sposób na uprawnienia spółki wynikające z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wydanie decyzji na podstawie art. 218 ust. 1 Prawa wodnego nie tworzy w żadnym wypadku "dualizmu" wykonywania uprawnień wobec przedmiotowej działki. Zgodnie z art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Do zasobu tego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 218 ust. 5 Prawa wodnego). Oznacza to, że z woli ustawodawcy istnieją dwa zasoby nieruchomości Skarbu Państwa. Jeden ustanowiony na zasadach ogólnych, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz drugi, regulowany przepisami Prawa wodnego. Nie jest to zresztą rozwiązanie nowe, ponieważ podobny stan prawny funkcjonował już od 2005 r. na podstawie art. 14a ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. Również w poprzednim stanie prawnym obowiązywał przepis art. 14a ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r., którego odpowiednikiem jest obecnie obowiązujący art. 218 ust. 2 Prawa wodnego. Ten ostatni przepis, będący podstawą zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, stanowi, że przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1 Prawa wodnego, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wydanie przedmiotowej decyzji z 30 maja 2022 r. przez Starostę Złotoryjskiego ma charakter wyłącznie porządkowy i wynika ze zmiany stanu prawnego. Na podstawie przepisów Prawa wodnego, zmienił się reżim prawny w zakresie podmiotów reprezentujących Skarb Państwa w zakresie uprawnień właścicielskich przysługujących wobec śródlądowych wód płynących. W poprzednim stanie prawnym był to co do zasady starosta, obecnie właściwy organ Wód Polskich. Tego rodzaju zmiana wymaga dokonania zmiany w odpowiedniej księdze wieczystej, a podstawą tej zmiany jest deklaratoryjna decyzja starosty wydawana na podstawie art. 218 ust. 2 Prawa wodnego. Nadal jednak właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa i nadal nieruchomość ta pozostaje w użytkowaniu wieczystym spółki wraz ze wszelkimi konsekwencjami prawnymi wynikającymi z tego prawa. Jak bowiem prawidłowo wskazał Sąd I instancji, w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać (art. 233 k.c.). Bez znaczenia w świetle powyższych ustaleń jest okoliczność, że w obecnym stanie prawnym Wody Polskie, w zakresie swojej właściwości, mogą rozporządzać nieruchomościami niebędącymi mieniem, o którym mowa w art. 261 ust. 1 Prawa wodnego, gruntami zabudowanymi urządzeniami wodnymi znajdującymi się poza linią brzegu lub urządzeniami wodnymi lub ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, oddawanie w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę, a wpływy z tego tytułu stanowią ich przychód (art. 264 ust. 1 Prawa wodnego). Wody Polskie rozporządzają przecież tymi nieruchomościami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa (art. 264 ust. 9 Prawa wodnego). Mogą zatem wykonywać to prawo w imieniu Skarbu Państwa wyłącznie w granicach dozwolonych istniejącym stanem prawnym, a zatem z poszanowaniem przysługującego spółce prawa użytkowania wieczystego. W praktyce oznacza to, że wobec przedmiotowej działki Wody Polskie nie mogą ustanawiać ograniczonych praw rzeczowych, oddawać jej w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę, ponieważ uniemożliwia to prawo użytkowania wieczystego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, stanowisko to nie jest obarczone "błędem logicznym", ponieważ okoliczność, że właściwy organ Wód Polskich nie może korzystać ze swoich uprawnień wynikających z art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, jest właśnie następstwem oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Należy ponownie podkreślić, że Wody Polskie jedynie reprezentują Skarb Państwa i nie posiadają własnych, odrębnych uprawnień na gruncie stosunków cywilnoprawnych. Stanowiska autora skargi kasacyjnej jest nieprawidłowe, bowiem przyjęcie, że istnieje kolizja między prawem użytkowania wieczystego przysługującym spółce, a uprawnieniami Wód Polskich reprezentującymi Skarb Państwa wynikającymi z art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, musiałaby prowadzić do wniosku, że istnieje również kolizja między tym prawem użytkowania wieczystego, a uprawnieniami właścicielskimi Skarbu Państwa wynikającymi z istoty prawa własności. W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może przecież, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 k.c.). Norma z art. 218 ust. 1 Prawa wodnego stanowi wyłącznie sprecyzowanie uprawnień Wód Polskich wynikających z reprezentowania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości, w kontekście właśnie uprawnień właścicielskich określonych przez art. 140 k.c. Zarówno wykonywanie uprawnień właścicielskich przez Skarb Państwa, jak i wykonywanie tych uprawnień przez Wody Polskie w ramach kompetencji przyznanych przez art. 218 ust. 1 w związku z art. 218 ust. 9 Prawa wodnego, musi odbywać się z poszanowaniem prawa rzeczowego ograniczonego jakim jest prawo użytkowania wieczystego. W szczególności Wodom Polskim nie będzie przysługiwać roszczenie windykacyjne z art. 222 § 1 k.c., ponieważ spółce przysługuje skuteczne względem właściciela nieruchomości uprawnienie do władania rzeczą określone granicami prawa użytkowania wieczystego. Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał także nieprawidłowo określony jako zarzut procesowy, zarzut podnoszący naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 233 k.c. oraz w związku z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego obejmujące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. również nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości i nie był sporny. Zarzuty te nie zostały ponadto szerzej uzasadnione. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, decyzja "uwłaszczeniowa" Wojewody Dolnośląskiego z 10 lutego 2009 r. była przedmiotem oceny Sądu I instancji i właściwych organów, które orzekły, że wydanie obecnie zaskarżonej decyzji nie godzi w uprawnienia wynikające z prawa użytkowania wieczystego. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.