VII SA/Wa 1340/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") w wyniku odwołania [...] S.A. (dalej: "skarżąca", "Spółka") utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] grudnia 2020 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego. Decyzja Kolegium zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z 5 czerwca 2020 r., uzupełnionym 6 lipca 2020 r., [...] S.A. z siedzibą w W. wystąpiła z o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego z jednym ekranem na fundamencie prefabrykowanym na terenie dz. ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. na terenie Dzielnicy M. w ramach legalizacji inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Z akt sprawy wynika, że w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") postanowieniem z [...] maja 2020 r., nr [...], znak: [...]. nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia – w terminie 30 dni od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne – opisanej w nim dokumentacji, tj. m.in. zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wyżej opisanej inwestycji, w przypadku braku obowiązującego planu. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., nr [...], [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z [...] maja 2020 r. Powołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2020 r. organ I instancji - m.in. na podstawie art. 59 ust 1, art. 60 oraz 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") -odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ww. urządzenia reklamowego. Ww. decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w wyniku rozpoznania odwołania Spółki, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że sposób i tryb postępowania w sprawie uchwalenia warunków zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) regulują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, że co do zasady decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana jest dla planowanej inwestycji, jednakże - może być także wydana dla obiektu istniejącego, który podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Z akt sprawy wynika, że PINB prowadzi postępowanie w sprawie przedmiotowego obiektu pod znakiem [...]. Kolegium podniosło, że sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 w ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz w ust. 2, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści przytoczonych przepisów wynika, iż organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Następnie, na tak ustalonym obszarze wskazuje się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej i w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie tych działek ustala czy projektowana inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Jeżeli w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, należy uznać, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony. Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie, w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowe jest ustalenie organu I instancji, że frontem działki jest odcinek działki nr [...], przylegający do drogi publicznej - ul. [...], oznaczony na załączniku graficznym do decyzji literami A-E. Właśnie na tym fragmencie działki znajduje się główne wejście na fragment działki, na którym posadowiony jest nośnik. Wobec powyższego wyznaczenie obszaru analizowanego przez organ I instancji uznano za prawidłowe. Dalej organ odwoławczy podniósł, że z ustaleń mających odzwierciedlenie zarówno w wynikach analizy (stanowiących załącznik nr 2 decyzji), jak i uzasadnieniu decyzji organu I instancji, w granicach obszaru analizowanego znajduje się funkcja mieszkaniowa, usługowa i komunikacyjna. Analizowany obszar obejmuje swym zasięgiem skrzyżowanie dróg powiatowych [...], [...] i [...]. Usytuowany na terenie wnioskowanej nieruchomości ekran o funkcji reklamy świetlnej jest jedynym w obszarze analizowanym. W pozostałej części obszaru analizowanego, poza terenem działki ew. nr [...] w obrębie [...] nie ma nośników reklamowych. Zdaniem organu odwoławczego akta sprawy, w tym dokumentacja zdjęciowa, jak również mapy ze strony Biura Geodezji i Kartografii [...], potwierdzają ww. ustalenia. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo dokonał analizy wyznaczonego obszaru i ustalił, że "przestrzeń wzdłuż ul. [...] tworzy oś urbanistyczną z ukształtowanymi układami zabudowy wzdłuż tej osi. Jednocześnie, działka ew. nr [...] w obrębie [...] wchodzi w skład terenu stanowiącego otoczenie Ronda [...] - terenu o wartościach estetyczno - kulturowych. Teren otoczenia Ronda [...] stanowią: układ urbanistyczny i zespół budowlany wokół fortu [...] wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków pod numerem [...], wpisany do GEZ pod numerem [...], teren historycznego Osiedla O. [...] z powstałym w 1938 r. domem pilota B. O. wpisanym do GEZ pod numerem [...], od południa zabudowa układu urbanistycznego Osiedla [...] wpisanego do GEZ pod nr [...], a od północy układ urbanistyczny zespołu budowlanego [...] [...], wpisany do GEZ pod numerem [...]." Zdaniem Kolegium, niewątpliwa dominacja wielkoformatowego urządzenia reklamowego, który dodatkowo przesłania budynek zabytkowy na terenie objętym Gminną Ewidencją Zabytków, nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku takich obiektów jak w przedmiotowej sprawie analiza obszaru ma przede wszystkim na celu ustalenie, czy objęty postępowaniem nośnik reklamowy wpisywał się będzie w ukształtowany na danym obszarze stan obiektów reklamowych, w tym w szczególności pod kątem ich parametrów. To zaś wymaga rozważenia czy i jakie obiekty reklamowe występują w obszarze analizowanym, oraz czy planowany obiekt będzie stanowił kontynuację ich parametrów. Nie chodzi tu przy tym o obiekty identyczne, ale o ustalenie, czy parametry planowanej inwestycji nawiązują do zastanego w danym obszarze stanu analogicznych obiektów. obiektów W konsekwencji Kolegium za zasadne uznało twierdzenia organu I instancji, że przedmiotowy nośnik reklamowy nie wpisuje się w otaczającą przestrzeń, gdyż nie zapewnia kontynuacji cech i parametrów obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym brak jest nośników reklamowych, zaś w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się teren zieleni, w tym kilkudziesięcioletnie drzewa oraz zespół niskiej zabudowy z lat 30-tych XX wieku o charakterze willowo-ogrodowym. Nośnik ten, zdaniem organu, nie wpisuje się więc w parametry otaczającej go zabudowy oraz nie tworzy z najbliższym otoczeniem harmonijnej całości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia negatywnego wpływu ww. nośnika na bezpieczeństwo użytkowników dróg znajdujących się w jego sąsiedztwie, organ odwoławczy wskazał, że ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy wynika, że nośnik reklamowy znajduje się bezpośrednio przy ul. [...] i [...] (tuż przy Rondzie [...]). Nie jest zatem wymagana wiedza specjalistyczna, aby stwierdzić, iż funkcjonowanie i eksponowanie ww. nośnika może nadmiernie absorbować uwagę kierowców. Podsumowując Kolegium uznało, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe uzasadnia zaś odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Na powyższą decyzję, Spółka - pismem z 2 czerwca 2021 r. - złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pomimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezasadne uznanie w ślad za organem I instancji, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o wydanie warunków zabudowy; 3) art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy i w konsekwencji błędne zastosowanie normy prawa materialnego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa oraz zasady legalności na skutek wydania decyzji mimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła argumentację na powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293), dalej u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy. W rozpoznanej sprawie organ I instancji uznał, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji podkreślając, że w tej sytuacji nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla spornego nośnika reklamowego. I tak, Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały prawidłowo. Słusznie przyjęto, że frontem działki jest odcinek działki ew. nr [...], przylegający do drogi publicznej - ul. [...], na którym znajduje się główne wejście na część działki, na którym posadowiony jest nośnik reklamowy. Prawidłowo, w ocenie Sądu, organy obu instancji stwierdziły, że przedmiotowa inwestycja nie wypełnia warunku z pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. Analiza zagospodarowania obszaru potwierdza, że nie ma ani jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego w granicach obszaru mieści funkcja mieszkaniowa, usługowa i komunikacyjna. Znajdujący się na terenie wnioskowanej nieruchomości wieloformatowy, podświetlany nośnik reklamowy jest jedyny w obszarze analizowanym. W pozostałej części obszaru nie ma innych nośników reklamowych. Działka nr ew. [...] wchodzi w skład otoczenia Ronda [...]. Otoczenie to, ma wartości estetyczno-kulturowe (układy i zespoły wpisane do GEZ), w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru analizowanego znajduje się teren zieleni, w tym kilkudziesięcioletnie drzewa oraz zespoły niskiej zabudowy z lat 30-tych XX wieku o charakterze willowo-ogrodowym. Zasadnie więc organy stwierdziły, że przedmiotowa inwestycja nie wypełnia przesłanek ustawowych z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem składu orzekającego, pozostałe zarzuty skargi także nie zasługują na uwzględnienie. Organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów. Takiemu zarzutowi przeczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której Kolegium (za organem I instancji) szczegółowo wykazało, dlaczego nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy w stosunku do wyżej opisanego nośnika reklamowego. Ze względów przedstawionych powyżej Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.