II SAB/Wa 488/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi R. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ze skargi R. Z. z dnia 3 stycznia 2024 r.; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego R. Z. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 24 lipca 2024 r. R. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w sprawie jego skargi z dnia 3 stycznia 2024 r. na I. Sp. z o.o. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym przed organem nastąpiła przewlekłość postępowania; stwierdzenie, że przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz o przyznanie od organu sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) w wysokości 500 zł lub innej wskazanej w przepisach, odpowiedniej w związku z naruszeniami organu i wynikającymi z tych naruszeń konsekwencjami dla skarżącego. Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów dotyczących szybkości postępowania (art. 12 i art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), naruszenie zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej i praworządności (art. 7 i art. 6 k.p.a.), zasady informacyjnej (art. 36 k.p.a.) oraz odpowiedzialności wynikającej z art. 37 § 5 i 6 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane jego skargą z dnia 3 stycznia 2024 r., w której zwrócił się do organu o nakazanie I. Sp. z o.o. wykonania obowiązku informacyjnego z art. 15 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, powoływanego dalej jako rozporządzenie nr 2016/679). Zdaniem skarżącego, swoje żądanie opisał jasno i wskazał dowody, które pozwalały na wydanie decyzji. Dopiero pismem z dnia 28 lutego 2024 r. organ poinformował skarżącego, że podjął działania zmierzające do uzyskania wyjaśnień od administratora danych osobowych, trzy miesiące później, pismem z dnia 21 maja 2024 r. organ poinformował o braku odpowiedzi od spółki i podjęciu dalszych działań w celu uzyskania wyjaśnień od administratora. Z uwagi na dalszy brak informacji i decyzji pismem z dnia 20 czerwca 2024 r. skierował do organu uzasadnione ponaglenie. W następstwie tego organ w piśmie z dnia 28 czerwca 2024 r. poinformował go o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wydania decyzji. Skarżący podniósł, że nie otrzymał odpowiedzi na ponaglenie w trybie art. 37 § 5 i 6 k.p.a. Nie otrzymał informacji i postanowienia określonego w k.p.a. Organ je zlekceważył wysyłając jedynie pismo informacyjne z dnia 28 czerwca 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prezes UODO przedstawił przebieg postępowania w sprawie, wskazując, że w jego ocenie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest nieuzasadniona Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie organ nie podejmował czynności pozornych, zbędnych, czy nieskutecznych w znaczeniu nieprowadzących do zebrania materiału dowodowego w sprawie. Pytania zadawane spółce były merytoryczne w odniesieniu do przedmiotu sprawy. Organ działał przy tym starannie. Przepisy art. 80 i art. 81 k.p.a. obligowały organ do ponawiania wezwań spółki do złożenia wyjaśnień, ale nie determinowały niemożności wydania decyzji w sytuacji, gdy określone fakty były dowodzone przez skarżącego. Po nadesłaniu przez skarżącego ponaglenia, organ bezzwłocznie zaś poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego. Zdaniem organu, duże znaczenie ma okoliczność, że zwrot korespondencji kierowanej do spółki trzykrotnie nastąpił po około miesiącu po wysłaniu pisma przez organ. Terminy oczekiwania na odbiór korespondencji nie mogą być natomiast wliczane do terminów załatwienia sprawy określonych w przepisach Kodeksu postepowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679, znajdującego zastosowanie bezpośrednio przed art. 35 § 1 i 3 k.p.a., bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej każda osoba, której dane dotyczą, ma prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem, jeżeli organ nadzorczy nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi. Powyższe oznacza dopuszczenie trwania postępowania przez 3 miesiące, a co więcej termin ten nie wyznacza w każdym przypadku granicy jak długo organ może prowadzić postępowanie w sprawie. Organ zwrócił następnie uwagę na mającą wpływ na termin wydania decyzji okoliczność, że spółka z dniem 11 lipca 2024 r. wykreśliła się z Krajowego Rejestru Sądowego (wpis ten na dzień udzielenia odpowiedzi na skargę nie był jeszcze prawomocny). Organ miał informację o dokonaniu wpisu o wykreśleniu spółki. Nie może jednak wydać decyzji z uwzględnieniem tego faktu bez jego uprawomocnienia. Jest to więc termin niezależny od organu, którego nie należy wliczać do czasu rozpatrywania sprawy. Organ podkreślił, że wszystkie czynności podejmowane są zgodnie z kolejnością, bieżącym etapem postępowania i z uwzględnieniem złożoności spraw. Liczna korespondencja w prowadzonych postępowaniach, czas potrzebny na jej wymianę, w tym oczekiwanie na złożenie wyjaśnień, bez wątpienia wynika z przyczyn niezależnych od organu. Nie można zatem uznać, że organ cechowała zła wola, skutkująca naruszeniem prawa, a tym bardziej naruszeniem prawa w sposób oczywisty. Organ podniósł, że sam skarżący na dzień udzielenia odpowiedzi na skargę i w przeciągu tylko ostatnich dwóch miesięcy wniósł do organu powyżej 50 skarg. W piśmie procesowym z dnia 30 października 2024 r. skarżący, oświadczył, że w dniu [...] października 2024 r. organ wydał decyzję nr [...] postępowanie ze skargi skarżącego w związku z wykreśleniem spółki I. z Krajowego Rejestru Sądowego. Skarżący podkreślił, że organ w taki sposób prowadził postępowanie, że spółka zdążyła przestać istnieć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W myśl zaś art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679, bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej każda osoba, której dane dotyczą, ma prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem, jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 5190/21 oraz III OSK 4754/21, z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 1959/22 oraz z dnia 20 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 74/23), trzymiesięczny termin z art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679 nie odnosi się tylko do obowiązku poinformowania osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77 rozporządzenia, ale w pierwszej kolejności odnosi się do rozpatrzenia skargi, co wynika z treści przepisu ("jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował ..."). Rozpatrzenie skargi w rozumieniu art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1000 ze zm.), oznacza wydanie decyzji administracyjnej. Skoro upływ trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2, uprawnia do wniesienia skargi na bezczynność (por. P. Fajgielski [w:] Komentarz do ustawy o ochronie danych osobowych [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2022, art. 62, uw. 4) – a bezczynność wiąże się z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (zob. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) – to termin z art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679 musi być traktowany jako termin szczególny, w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a. W ocenie Sądu, art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679 należy zatem odczytywać w ten sposób, że obowiązek organu nadzoru poinformowania osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi, staje się aktualny, jeśli skarga nie została rozpatrzona w tym terminie (czyli nie została wydana decyzja administracyjna) i zachodzi potrzeba jego wydłużenia, w trybie art. 36 k.p.a., co koresponduje z art. 62 ustawy o ochronie danych osobowych, nakazującym dodatkowo w takiej sytuacji poinformowanie stron o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, o którym mowa w art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Prezes Urzędu, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Sąd administracyjny, ustalając, czy organ prowadził w niniejszej sprawie postępowanie w sposób przewlekły, badał zatem, czy było ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy z uwzględnieniem trzymiesięcznego terminu określonego w art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679. Co istotne, dla stwierdzenia przewlekłości postępowania nie ma przy tym znaczenia, czy prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy było spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 3 stycznia 2024 r., które wpłynęło do organu drogą elektroniczną w tym samym dniu, R. Z. złożył do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych skargę, w której zażądał od organu nakazania spółce I. prawidłowego spełnienia obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 15 rozporządzenia nr 2016/679. Określony w art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679 termin do załatwienia sprawy upłynął zatem w dniu 3 kwietnia 2024 r. Tymczasem organ wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne w tej sprawie w dniu [...] października 2024 r., co oznacza, że uchybił terminowi do zakończenia sprawy ponad 6 miesięcy. Organ nie wykonał także obowiązków wynikających z art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679, bowiem na żadnym etapie postępowania nie powiadomił strony o niedochowaniu terminu, nie podał przyczyn zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Istotnie, jak podnosi organ w odpowiedzi na skargę, oceniając, czy organ w danej sprawie prowadził postępowanie w sposób przewlekły, należy uwzględnić m.in. czas oczekiwania na odbiór korespondencji przez strony postępowania. W rozpoznawanej sprawie spółka, której działania dotyczyła skarga R. Z., trzykrotnie nie odbierała kierowanej do niej korespondencji, co skutkowało koniecznością oczekiwania na dwukrotne awizowanie przesyłek oraz ich zwrot do organu. Analiza przebiegu postępowania wskazuje jednak, że niezależnie od tych okoliczności organ podejmował czynności w sposób opieszały, w znacznych odstępach czasu, co nie znajduje uzasadnienia w charakterze sprawy. Otóż, po wpłynięciu skargi do organu w dniu 3 stycznia 2024 r. organ podjął pierwszą czynność w sprawie, tj. zwrócił się do spółki o złożenie wyjaśnień w dniu 28 lutego 2024 r., a więc po upływie prawie 2 miesięcy. Następnie po zwrocie nieodebranej przesyłki w dniu 27 marca 2024 r. organ skierował ponowne wezwanie do spółki w dniu 21 maja 2024 r., a więc po raz kolejny po upływie niespełna 2 miesięcy. W ocenie Sądu, następne czynności w sprawie podejmowane były już bez zbędnej zwłoki, w szczególności jeśli wziąć pod uwagę, że – jak słusznie zauważył organ – do wydania decyzji kończącej postepowanie niezbędne było oczekiwanie przez organ na uprawomocnienie się postanowienia o wykreśleniu spółki z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Jednak wskazane wyżej dwa, prawie dwumiesięczne, okresy braku jakiejkolwiek aktywności organu przyczyniły się zdaniem Sądu, do znacznego przekroczenia terminów do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i świadczą o tym, że organ prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne dla załatwienia sprawy. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że organ prowadził w tej sprawie postępowanie w sposób przewlekły, przy czym przewlekłość ta ustała przed wydaniem wyroku. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie skargi skarżącego z dnia 3 stycznia 2024 r. Brak było natomiast podstaw do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, skoro w dniu [...] października 2024 r. została wydana decyzja kończąca postępowanie. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd stwierdza jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny lub nie działa przewlekle (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, organ istotnie po wpłynięciu w dniu 3 stycznia 2024 r. skargi skarżącego nie podejmował przez 2 miesiące jakichkolwiek czynności w sprawie, następnie ponownie nie podejmował jakichkolwiek czynności przez okres prawie 2 miesięcy. Jednak, co wymaga podkreślenia, po wniesieniu przez skarżącego w dniu 20 czerwca 2024 r. ponaglenia, organ niezwłocznie (tj. w dniu 28 czerwca 2024 r.) stwierdził, że dysponuje materiałem dowodowym niezbędnym do wydania decyzji w sprawie, o czym poinformował strony postępowania. Ostatecznie decyzja kończąca postępowanie została wydana w dniu [...] października 2024 r. po uprawomocnieniu się postanowienia o wykreśleniu skarżonej spółki z Krajowego Rejestru Sądowego. Przedstawiona wyżej sekwencja czynności wskazuje, że brak podejmowania czynności w sposób niezwłoczny na początkowym etapie postępowania, wynikał m.in. z niemożności doręczenia skarżonej spółce korespondencji, a co za tym idzie uzyskania od niej wyjaśnień w sprawie. Wprawdzie działanie takie należy ocenić jako naruszające wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, która w konsekwencji doprowadziła do przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679, jednak – zdaniem Sądu – nie świadczy o złej woli organu lub celowym działaniu zmierzającym do niezałatwienia sprawy w terminie. Organ po dwukrotnym bezskutecznym skierowaniu wezwań do spółki, podjął ostatecznie czynności zmierzające do zakończenia sprawy, które skutkowały wydaniem decyzji kończącej postępowanie. W związku z powyższym Sąd przyjął, że przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez organ w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie, że organ zakończył już postępowanie administracyjne w sprawie ze skargi skarżącego z dnia 3 stycznia 2024 r., zaś wskazane wyżej okresy braku aktywności organu za każdym razem nie przekraczały 2 miesięcy, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny, natomiast ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy, pozostawiona została uznaniu sądu. Ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w szczególności biorąc pod uwagę, że wydana została decyzja kończąca postępowanie. Z tych przyczyn Sąd w pkt 3 wyroku oddalił skargę w części dotyczącej wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji Sąd wydał na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach w punkcie 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Koszty te stanowi uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.