I OSK 463/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1632/20 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 maja 2020 r. nr 211/P/2020 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddalono skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1632/20, oddalił skargę A.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 maja 2020 r., nr 211/P/2020, w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zarzucając w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w przepisie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego nr 211/P/2020 z dnia 25 maja 2020 r., nr znaku SPN-P.7581.11.2020, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P., została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w związku z czym winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego; - przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego nr 211/P/2020 z dnia 25 maja 2020 r., nr znaku SPN-P.7581.11.2020, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P., została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w związku z czym winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego; - przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ administracji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, podczas gdy organ administracji nieprawidłowo przyjął a priori, że cel wywłaszczenia – choć po upływie terminów określonych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – został zrealizowany, podczas gdy w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też po upływie tych terminów. II. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż: a) cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany i brak jest przesłanek do uznania, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, pomimo faktu, iż Sąd winien uznać nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia – zgodnie z przyjętą w powyższej ustawie definicją; b) zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny mimo spełnienia przesłanek z przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości po upływie terminu wskazanego w przepisie art. 137 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; podczas gdy w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też po upływie tych terminów. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie przepisu art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935) – dalej jako: "p.p.s.a." – wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna dotyczy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 marca 2021 r., sygn. I SA/Wa 1632/20, oddalającego skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) i wskazuje, że organ nie wyjaśnił właściwie, czy faktycznie zrealizowano pierwotny cel wywłaszczenia (budowa "kombinatu sportowego") w terminach z art. 137 u.g.n. Skarga kasacyjna zarzuca też naruszenie prawa materialnego (art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zdaniem skarżącej, skoro inwestycja (hala widowiskowo-sportowa O.) nie została zrealizowana w ustawowych terminach 7 i 10 lat od wywłaszczenia ani nie odpowiada ściśle pierwotnemu celowi (tj. kombinatu sportowego), to nieruchomość powinna zostać uznana za zbędną w rozumieniu art. 137 u.g.n. i podlegać zwrotowi. W ocenie skarżącej cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle – nie wolno rozszerzać go na inwestycję o wyraźnie szerszym lub odmiennym charakterze (hala widowiskowo-sportowa vs. "kombinat sportowy"). Terminy z art. 137 u.g.n. (7 i 10 lat) są, zdaniem skarżącej, kluczowe: jeśli nie rozpoczęto realizacji celu w ciągu 7 lat lub nie zakończono inwestycji w ciągu 10 lat, to należy stwierdzić zbędność wywłaszczenia i zwrócić nieruchomość. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Niesłusznie podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 107 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Materiał dowodowy został zgromadzony w sposób wyczerpujący i rzetelnie przeanalizowany (protokoły, decyzje dotyczące pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, faktyczny stan zagospodarowania działki). Rozstrzygnięcie, czy hala "O." jest obiektem sportowo-widowiskowym zgodnym z dawnym celem wywłaszczenia, w okolicznościach badanej sprawy pozostaje nie tyle kwestią ustaleń faktycznych, ile prawidłowości oceny zebranego materiału dowodowego. Tymczasem skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. Zarówno z ustaleń faktycznych, jak i z niekwestionowanych dokumentów wynika, że sporna nieruchomość (dawna działka nr [...]) została przejęta umową z dnia 7 października 1974 r., zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...]. Nieruchomość tę, na wniosek [...] Zakładów [...] w P., nabyto na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) w związku z przeznaczeniem jej pod budowę kombinatu sportowego. Choć odnośne przepisy (obowiązujące w latach 60. i 70. XX w.) nie posługiwały się obecnym nazewnictwem, z wniosku [...] Zakładów [...] oraz decyzji wywłaszczeniowej wynika jasno, że chodziło o wybudowanie obiektu lub zespołu obiektów sportowych. W dalszych latach na tej działce powstał kompleks sportowo-widowiskowy w postaci hali "O.". Realizację celu (funkcja sportowa, z możliwością organizowania także imprez widowiskowych) faktycznie ukończono w latach 2008–2010, co potwierdza wydane w 2010 r. pozwolenie na użytkowanie obiektu. Zgodnie z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie wtedy, gdy jest ona zbędna w rozumieniu ustawy, czyli nie została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (bądź został on zrealizowany tylko częściowo, co do części nieruchomości). Jeżeli przed upływem ustawowych 7 czy 10 lat nie rozpoczęto w ogóle inwestycji, a potem również cel nie został faktycznie zrealizowany – wówczas można mówić o zbędności i zwrocie. Natomiast jeżeli do realizacji celu ostatecznie doszło, roszczenie o zwrot nie powstaje – niezależnie od tego, kiedy ten cel został spełniony. W rozpatrywanej sprawie wniosek o zwrot złożono w 2011 r., kiedy budowa hali była już ukończona. Tym samym cel wywłaszczenia – choć po upływie terminów 7 i 10 lat z art. 137 ust. 1 u.g.n. – został zrealizowany przed wystąpieniem z wnioskiem o zwrot. Odnosząc się do kwestii realizacji celu wywłaszczenia, należy wskazać, że w istocie sprawa ta pozostaje przesądzona. Wyrokiem z 1 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 36/13, NSA – rozstrzygając sprawę zwrotu działek nr A i nr B – orzekł, iż z niespornych ustaleń sprawy wynikało, że celem wywłaszczenia dokonanego umową z dnia 7 października 1974 r., zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) była budowa kombinatu sportowego. Przedmiotową nieruchomość Gmina Miasto P., jako właściciel, przeznaczyła pod budowę hali widowiskowo-sportowej, którą zrealizowano w latach 2007–2010, a wniosek o zwrot nieruchomości złożono w 2011 r. Zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany przed złożeniem wniosku, a w rezultacie nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie przesłanki zwrotu przejętej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, część działki nr C, stanowiącej własność Województwa Mazowieckiego, również powstała z nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], objętej umową z dnia 7 października 1974 r., zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...], i została objęta tą samą decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 22 października 2008 r., nr 527/2008, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Gminie P. pozwolenia na budowę hali sportowo-widowiskowej z pełnym programem funkcjonalnym i infrastrukturą techniczną. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, część dz. nr [...], stanowiąca fragment obecnej dz. nr C. o pow. 2,3702 ha, jest zabudowana budynkiem hali "O." oraz towarzyszącą jej infrastrukturą techniczną. Odnosząc się do kwestii terminów wskazanych w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n., który wprowadził 7- i 10-letnie terminy do oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości, należy zauważyć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, podkreśla, iż przepis ten nie może działać wstecz co do wywłaszczeń dokonanych przed datą jego wejścia w życie. Skoro cel wywłaszczenia (obiekt sportowy) zrealizowano przed złożeniem wniosku o zwrot (tj. w 2010 r.), to wnioskodawczyni, składająca wniosek w 2011 r., nie może już korzystać z art. 137 ust. 1 u.g.n., ponieważ nieruchomość nie jest zbędna w rozumieniu ustawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.