II SA/Gl 434/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach z dnia 14 stycznia 2022 r. nr GL.ZUO.2.470.5320.OZ.2018.AP w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oddala skargę. Decyzją z dnia 14 stycznia 2022 r., nr GL.ZUO.2.470.5320.OZ.2018.AP, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2021 poz. 2233 ze zm. – dalej p.w.) oraz art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 – dalej o.p.), § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 736 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej k.p.a.), określił M. w J. za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 1.023 złotych za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód potoku B. wylotami W1 i W2. W uzasadnieniu wskazano m. in., że w dniu 15 listopada 2021 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Katowicach na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 p.w. ustaliło, w formie informacji kwartalnej, M. w J., za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 160 złotych za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód potoku B. PGW WP nie uznało wniesionej reklamacji. Uwzględniając ustalenia dot. wykonania wylotów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym organ dokonał rewizji stanowiska w zakresie wysokości opłaty, wobec czego ww. decyzja uwzględnia ilości wód deklarowane dla wylotów W1 i W2, które zostały wykonane. Strona korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia 19 lutego 2014 r., wydaną przez Prezydenta Miasta S. na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód potoku B. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód potoku B. wylotami W1 i W2, bowiem reklamacja strony nie została uznana, jak również pierwotnie ustalona opłata nie uwzględniała wód opadowych odprowadzanych wylotem W2. Opierając się na danych z pozwolenia wodnoprawnego przy ustalaniu opłaty zmiennej organ wziął pod uwagę ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód wyrażoną w m3/rok, która stanowiła wartość najbardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty. Gmina J. przez pełnomocnika zaskarżyła powyższą decyzję w całości. Zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: 1.1) art. 272 ust. 5 p.w., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej w maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, podanej w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód płynących; 1.2) art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 p.w., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów na niekorzyść strony, wbrew art. 7a § 1 k.p.a, i w rezultacie określenie opłaty zmiennej na podstawie pozwolenia wodnego wydanego w oparciu o ustawę – Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., które określa wartości maksymalne ilości wód możliwych do odprowadzenia, a zatem w wysokości zawyżonej; 2. przepisów prawa procesowego, tj.: 1.1) art. 7, 77 ust. 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak ustalenia ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast; 1.2) art. 7, art. 7a § 1, 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie przepisów ustawy – Prawo wodne z 13 lipca 2001 r. (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), zamiast ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne nie przewidywała obowiązku uiszczania tak opłat stałych, jak i zmiennych oraz nie było jej w ogóle znane pojęcie usług wodnych. Zasadnicza różnica dotyczy wskazywania w pozwoleniu wodnoprawnym wydawanym na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. maksymalnej ilości odprowadzanej wody w m3/rok, zaś w pozwoleniu wydawanym na podstawie ustawy – Prawo wodne z 2017 r. średniej ilości m3/rok. Skoro poprzednio obowiązująca ustawa nie przewidywała zarówno opłaty stałej, jak i opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, to w interesie osoby starającej się o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego było uzyskanie pozwolenia obejmującego możliwie duże wskaźniki maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, bowiem zabezpieczało to korzystającego z ponoszenia ryzyka odpowiedzialności prawnej za naruszenie postanowień uzyskanego pozwolenia. Brak jest podstaw dla ustalania ilości odprowadzonych wód wyrażonej w m3, rozumianej jako ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku na podstawie wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości na rok, bowiem wielkość ta ustalona została na podstawie innej niż aktualnie obowiązująca ustawy i nie dotyczyła ilości wód opadowych i roztopowych planowanych do wprowadzenia do wód lecz maksymalnej dopuszczalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w skali roku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zaakcentować należy w tym miejscu rozumienie "usług wodnych" w rozumieniu preambuły do Dyrektywy Wodnej. Jej ideą przewodnią było wyrażone w pierwszym motywie stanowisko, że woda nie jest produktem handlowym, takim jak każdy inny. Działania w dziedzinie polityki wodnej nie powinny opierać się wyłącznie na rezultatach analiz ekonomicznych. W tym celu powinno się uwzględnić zasadę zwrotu kosztów usług wodnych opartą na długoterminowych prognozach zapotrzebowania i wykorzystania wody w dorzeczu, także kosztów ekologicznych dotyczących zasobów związanych ze szkodliwym lub negatywnym wpływem na środowisko wodne (np. motywy 36 i 38). W świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. usługi wodne obejmują m. in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. . Według art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się m. in. za: odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych (...). Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 p.w.). W toku postępowania potwierdzono, że ww. wyloty zostały wykonane. Wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności (art. 272 ust. 5 p.w.). W świetle art. 552 ust. 2 p.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Skoro nie były i nie są zainstalowane żadne urządzenia pozwalające na ustalenie (i to wstecznie) faktycznych ilości odprowadzonych wód, to prawidłowo organ oparł się na posiadanych danych, w tym określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (nawet jeśli zostało wydane w 2014 r.). Do tego zobowiązywała go ustawa p.w. Organ w uzasadnieniu wskazał na sposób wyliczenia opłaty, w tym stawkę (0,75 zł za 1 m3/rok) oraz czasookres (kwartał) i należycie uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Podaną w pozwoleniu wodnoprawnym ilość odprowadzanych w roku wód, tj. 5457,04 m3, podzielono przez 4, jako że opłata jest ustalona za kwartał. Podniesiona w skardze argumentacja dotycząca różnic pomiędzy pozwoleniami wodnoprawnymi wydanymi na podstawie uchylonej ustawy Prawo wodne z 2001 r. i obecnie obowiązującej, nie może zyskać uznania Sądu z uwagi na brzmienie art. 552 ust. 2 pkt 1 u.p.w., który odnosi się generalnie do kategorii pozwoleń wodnoprawnych bez uwzględnienia czasu ich wydania. Podmiot korzystający ze stanowiącego dobro publiczne środowiska i ewentualnie zanieczyszczający je w związku z prowadzoną działalnością, powinien ponosić za to stosowne opłaty. Ochrona środowiska i oczyszczanie go są działaniami Państwa i Unii Europejskiej wymagającymi ogromnych nakładów finansowych. W pierwszej kolejności powinny być one ponoszone przez podmioty korzystające ze środowiska. Nie zaistniały tu żadne wątpliwości co do treści normy prawnej, bądź stanu faktycznego, które wymagałyby rozstrzygania ich na korzyść podmiotu skarżącego (art. 7a §1 oraz art. 81a §1 k.p.a.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 7a, 75, 77 §1, 80, 81a, 107 §1 i 3 k.p.a., art. 272 ust. 5, ust. 10 p.w., § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, ani też innych przepisów, w tym wyżej podanych, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.