II OSK 564/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1168/23 w sprawie ze skargi A. D. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 12 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy K. na rzecz A. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1168/23, po rozpoznaniu skargi A. D. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 12 lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. – w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej w odniesieniu do działki [...]; w punkcie II. zasądził od Gminy K. na rzecz skarżącej kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji A. D. (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Rady Gminy K. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. w części dotyczącej działki nr [...] w miejscowości C. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: 1) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w związku oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 2 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p." poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości działki [...] położonej na terenie objętym ww. planem miejscowym, w postaci faktycznego i znacznego ograniczenia możliwości zagospodarowania ww. nieruchomości i ustalenie przeznaczenia działki nr [...] w całości pod tereny zieleni nieurządzonej, lokalnej ochrony powiązań przyrodniczych; 2) art. 9 ust. 4. w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p, poprzez podjęcie w dniu 12 lipca 2018 r. uchwały w przedmiocie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o numerze nr [...] w sposób sprzeczny z uchwaloną w dniu 21 października 2015 r. przez Radę Gminy zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. - uchwała Rady Gminy K. nr [...] (dalej: "Studium"). W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy K. z dnia 12 lipca 2018 r. w zakresie ustaleń co do działki nr [...] położonej w miejscowości C. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał, że Rada Gminy K. uchwalając przedmiotową uchwałę w obszarze działki nr [...] przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Wprowadzenie ograniczenia w zagospodarowaniu tej działki jako obszar oznaczony symbolem ZE - tereny zieleni nieurządzonej, z całkowitym zakazem realizacji jakiejkolwiek nowej zabudowy, powinno być uzasadnione szczególnymi okolicznościami które takie ograniczenie determinują. W niniejszej sprawie organ uzasadnia to wyznaczeniem strefy narażonej na podmakanie i podtapianie oraz postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dotyczącymi polityki przestrzennej w obszarze III – chronionym przed urbanizacją. Przede wszystkim fakt, że teren działki skarżącej został objęty strefą potencjalnie narażoną na podmakanie i okresowe podtapianie, w świetle przepisów samego planu nie wyklucza zabudowy tego terenu. Zgodnie z przepisem § 15 planu w obszarze tym występuje jedynie zakaz gromadzenia ścieków, odpadów oraz lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków oraz budowy piwnic i suteryn. Brak w tych unormowaniach zakazu realizacji jakiejkolwiek, nowej zabudowy. Zakaz taki byłby zresztą irracjonalny. W sposób nieuprawniony ingerował by w wykonywanie prawa własności, nadmiernie i niepotrzebnie je ograniczając. Współczesna technika budowlana dysponuje bowiem rozwiązaniami, które z problemem podmakania czy okresowego podtapiania w sposób pewny sobie radzą. Organ planistyczny nie wykazuje poza tym, że działka skarżącej faktycznie jest położona w terenie narażonym na podmakanie i okresowe podtapianie. Samo zaś opracowanie ekofizjograficzne jako akt niezaskarżalny, nie może samo w sobie stanowić podstawy wprowadzania zakazów (i to tak drastycznych) jeżeli organ nie jest w stanie wykazać, że ustalenia planu są zasadne i uzasadnione racjami nadrzędnymi, które ograniczenie prawa własności wywodzą z interesu społecznego, którego realizacja koliduje z indywidualnym interesem właściciela nieruchomości, a które to racje są nadrzędne i wynikają z obiektywnych okoliczności i które prawodawca lokalny jest w stanie wykazać w postępowaniu sądowym. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ okoliczności takich w niniejszej sprawie nie wykazał. W odniesieniu zaś do postanowień Studium dotyczącym polityki przestrzennej w obszarze III – ochroniony przed urbanizacją, to Sąd Wojewódzki wskazał, że nie wykluczają one zabudowy na obrzeżach tych stref, przy uwzględnieniu wskazań zawartych w wyszczególnionych punktach. Warto też nadmienić, że z postanowienia zamieszczonego w studium wynika, że obszary zieleni nieurządzonej obejmują tereny otwarte rolnicze o znaczeniu krajobrazowym, enklawy zieleni stanowiące obudowę biologiczną cieków, zadrzewienia i zakrzewienia, zespoły zieleni w większych kompleksach, obszary o trwałych powiązaniach przyrodniczych, stanowiące element wewnętrznych ekologicznych powiązań przyrodniczych (część III, Ustalenia studium, pkt 3.3). Organ nie wykazuje, aby działka skarżącej spełniała jakiekolwiek z wyżej wskazanych wymogów, by można ją uznać za spełniającą kryteria do zaliczenia jej do obszarów ZN. Skarżąca natomiast wykazuje, że działka ta jest pozbawiona zadrzewienia, położona przy drodze publicznej, w terenach istniejącej już zabudowy zagrodowej. Nie spełnia zatem kryteriów, aby zaliczyć ją do obszarów zieleni nieurządzonej. Co do postanowień Studium, które wyłączają z pod nowej zabudowy (zagrodowej, budowy nowych obiektów kubaturowych, trwałych ogrodzeń na podmurówkach) w odległości mniejszej niż 20 m. od cieków wodnych, to po pierwsze ratio legis tego zapisu należy upatrywać w zbliżeniu nowej zabudowy do naturalnych cieków wodnych, a nie tych będących dziełem człowieka (rowów przydrożnych) mających na celu zapobieganie podtapiania i podmakania terenów, przez które rowy te przebiegają, i w których woda gromadzi się jedynie okresowo. Po drugie przepis ten wprowadza jedynie warunek zachowania odległości nowej zabudowy od cieku wodnego, a nie wyłącza z pod zabudowy całej działki, przez którą ciek wodny przebiega. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023, poz. 259 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzeczono w pkt I wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, stosownie do art. 174 pkt 1 P.p.s.a., polegające na: - naruszeniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a., w powiązaniu z art. 28 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały; - naruszeniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a., przez niewłaściwą wykładnię art. 6 ust. 2 u.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawa własności skarżącej poprzez zmianę przeznaczenia terenu działki nr [...] położonej w sołectwie C. z "terenu rolnego" o symbolu przeznaczenia R1 w planie zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K., przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 19 lipca 2004 roku na "tereny zieleni nieurządzonej, lokalnej ochrony powiązań przyrodniczych" o symbolu przeznaczenia ZE i przekroczeniu tym samym dopuszczalnych granic władztwa planistycznego wobec naruszenia zasady proporcjonalności ingerencji w prawo własności przez Gminę; - naruszeniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. przez niewłaściwą wykładnie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., polegającą na braku przyjęcia, że: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem..."; - naruszeniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a., przez niewłaściwą wykładnie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., polegającą na braku przyjęcia, że: "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, wskazanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych... ". W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. D. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego, wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wiążąc go w różnych konfiguracjach z art. 28, art. 6 ust. 2, art. 15 ust.1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te zostały skonstruowane w sposób wadliwy, a to dlatego, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności uchwały Rady Gminy K. z dnia 12 lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., tylko na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej w odniesieniu do działki [...]. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości, albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie ma on natomiast zastosowania w przypadku rozpoznawania skarg na akty prawa miejscowego, w tym na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Podstawę prawną do stosowania środka prawnego wobec zaskarżonego aktu prawa miejscowego reguluje art. 147 § 1 P.p.s.a, który w przeciwieństwie do stosowania środka prawnego wobec niezgodnej z prawem decyzji lub postanowienia, ogranicza rodzaje stosowanych środków przez sąd wyłącznie do stwierdzenia nieważności, albo do stwierdzenia, że akt został wydany z naruszeniem prawa. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1 i przywołane tam stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., dyskwalifikować tej skargi. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutów. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w kasacji zarzutów. Trzeba jednak podkreślić, że taki sposób prezentacji zarzutów ogranicza w istotnym stopniu ich skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się zatem merytorycznie do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać trzeba, że pozbawione są one doniosłości prawnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 28 u.p.z.p. Jak stanowi ten przepis istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym zasadami i normami konstytucyjnymi oraz przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 K.c., przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić też trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym może bowiem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Przytoczony przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Organy gminy zobowiązane są zatem, w toku procedury planistycznej, rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności. Pozbawienie właściciela, w planie miejscowym, części (nawet znacznej) atrybutów korzystania, czy rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. "Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie." (wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2118/17, LEX nr 2743017; por. też wyrok NSA z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. II OSK 791/19, LEX nr 3097976). Wbrew zarzutom skargi organ planistyczny nie wykazał, że ograniczenie prawa własności w stosunku do skarżącej, będącej właścicielem działki położonej w granicach uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma umocowanie w wyżej opisanych zasadach i wartościach. Trafna jest zatem konstatacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Rada Gminy K. uchwalając przedmiotową uchwałę w obszarze działki nr [...], przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Każde ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości i interesów, którego Rada Gminy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania terenu w zakresie działki A. D., nie wyważyła. Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że wprowadzenie ograniczenia w zagospodarowaniu tej działki jako obszaru oznaczonego symbolem ZE - tereny zieleni nieurządzonej, z całkowitym zakazem realizacji jakiejkolwiek nowej zabudowy jest również uzasadnione wyznaczeniem strefy narażonej na podmakanie i podtapianie oraz postanowieniami Studium dotyczącymi polityki przestrzennej w obszarze III - chronionym przed urbanizacją. Niemniej jednak jak wskazał Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku fakt, że teren działki skarżącej został objęty strefą potencjalnie narażoną na podmakanie i okresowe podtapianie w świetle przepisów samego planu, nie wyklucza jego zabudowy. Zgodnie z § 15 planu w obszarze tym występuje jedynie zakaz gromadzenia ścieków, odpadów oraz lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków oraz budowy piwnic i suteryn. Nie zakazuje zatem całkowitej zabudowy. Organ planistyczny nie wykazał poza tym, że działka skarżącej faktycznie jest położona w terenie narażonym na podmakanie i okresowe podtapianie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego: "Samo [...] opracowanie ekofizjograficzne jako akt niezaskarżalny, nie może samo w sobie stanowić podstawy wprowadzania zakazów (i to tak drastycznych) jeżeli organ nie jest w stanie wykazać, że ustalenia planu są zasadne i uzasadnione racjami nadrzędnymi, które ograniczenie prawa własności wywodzą z interesu społecznego, którego realizacja koliduje z indywidualnym interesem właściciela nieruchomości, a które to racje są nadrzędne i wynikają z obiektywnych okoliczności i które prawodawca lokalny jest w stanie wykazać w postępowaniu sądowym." W studium i w planie miejscowym, jak wynika z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) – dalej: "P.o.ś.", zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, między innymi przez: zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni, zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, czy też uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza. Z kolei w myśl art. 72 ust. 2 P.o.ś., w studium oraz w planie miejscowym przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Powyższe wymagania, stosownie do art. 72 ust. 4 P.o.ś., określa się na podstawie opracowania ekofizjograficznego, które w rozumieniu art. 72 ust. 5 P.o.ś., stanowi dokumentację sporządzaną na potrzeby m.in. studium i planu miejscowego, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym planem i ich wzajemne powiązania. Zatem opracowania ekofizjograficzne, należy traktować jako źródło wymogów określonych we wskazanych przepisach art. 72 P.o.ś. W niniejszej sprawie organ nie wyważył należycie interesów publicznego i prywatnego uznając, że nie jest możliwa prawidłowa ochrona tych wartości i osiągnięcie celów, jakie zostały zidentyfikowane w Studium oraz opracowaniu ekofizjograficznym bez ingerencji w prawo własności. Organ planistyczny dokonał zatem ograniczenia prawa własności w sposób, który w okolicznościach niniejszej sprawy nie został racjonalnie i przekonująco uzasadniony. Wbrew stanowisku strony skarżącej należy zatem zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawa własności skarżącej poprzez zmianę przeznaczenia terenu działki nr [...] położonej w sołectwie C. z "terenu rolnego" o symbolu przeznaczenia R1 w planie zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 19 lipca 2004 roku na "tereny zieleni nieurządzonej, lokalnej ochrony powiazań przyrodniczych" o symbolu przeznaczenia ZE i przekroczeniu tym samym dopuszczalnych granic władztwa planistycznego wobec naruszenia zasady proporcjonalności ingerencji w prawo własności przez Gminę. Nie sposób uznać, że wykluczenie możliwości budowy na przedmiotowej działce chroni interesy osób trzecich, a władztwo planistyczne zostało wykorzystane w celu ochrony interesu publicznego. Sąd Wojewódzki zwrócił przy tym uwagę, że ze Studium (część III, Ustalenia studium, pkt 3.3) wynika, że obszary zieleni nieurządzonej obejmują tereny otwarte rolnicze o znaczeniu krajobrazowym, enklawy zieleni stanowiące obudowę biologiczną cieków, zadrzewienia i zakrzewienia, zespoły zieleni w większych kompleksach, obszary o trwałych powiązaniach przyrodniczych, stanowiące element wewnętrznych ekologicznych powiązań przyrodniczych. Tymczasem działka nr [...] jest pozbawiona zadrzewienia, położona przy drodze publicznej, w terenach istniejącej już zabudowy zagrodowej. Nie spełnia zatem kryteriów, aby zaliczyć ją do obszarów zieleni nieurządzonej. Wymaga przy tym podkreślenia, że zaskarżona uchwała dokonała przeznaczenia terenu z terenu R1 — tereny rolne, który zgodnie z § 42 pkt 1 uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia 19 lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. był przeznaczony w przeznaczeniu dopuszczalnym m. in. pod zabudowę związaną z hodowlą, produkcją i przetwórstwem rolno-spożywczym, co z uwagi na fakt, że A. D. posiada status rolnika, było bardzo korzystne w stosunku do uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia 12 lipca 2018 r. Jednocześnie argument strony skarżącej kasacyjnej, że: "Należy podkreślić, że rów odwodniający nie przebiega przy działce, tylko przebiega przez działkę, a istniejąca zabudowa zagrodowa, zlokalizowana po przeciwnej stronie drogi publicznej w stosunku do działki [...], znajduj się na historycznie wskazanych terenach pod zabudowę siedliskową" nie jest przekonujący, gdyż po drugiej stronie drogi naprzeciwko działki nr [...], gdzie jak wskazano znajduje się historyczna zabudowa zagrodowa, też znajduje się rów o parametrach podobnych do rowu znajdującego się na działce nr [...], a ponadto przedmiotowy rów ciągnie się wzdłuż terenów oznaczonych w planie symbolem R1 (dz. nr [...] i następne) i wzdłuż działki drogowej nr [...]. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej wykładni art. 15 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na braku przyjęcia, że "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem.." oraz zarzutu niewłaściwej wykładni art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych..." należy wskazać, że w uzasadnieniu skargi brak jest uzasadnienia na czym ww. naruszenie wskazanych przepisów miałby polegać. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.