II SA/Gl 430/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach z dnia 14 stycznia 2022 r. nr GL.ZUO.2.470.5316.OZ.2018.AP/RKW-2022-493 w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oddala skargę. Dyrektor Zarządu Zlewni w Katowicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją nr GL.ZUO.2.470.5316.OZ.2018.AP/RKW-2022-493 z dnia 14 stycznia 2022 r., na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 z późn. zm.) oraz art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540), § 8 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 736 z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), określił Gminie J. (dalej: "Skarżąca") za okres I kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 4.029 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód cieku B. wylotami W3 i W4. Decyzja została wydana na skutek wniesionej przez Skarżącą reklamacji od Informacji z dnia 15 listopada 2021 r. Nr: [...], ustalającej Gminie J. za okres I kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 5.471 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych obliczoną zgodnie z art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (0,75 zł za 1m3), ilości odprowadzonych wód (7.294,7m3) i czasu (kwartał). Ilość odprowadzanych w kwartale wód została obliczona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, które określa ilość wód w m3 na rok. Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona na podstawie § 8 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. W reklamacji podniesiono, że w odniesieniu do wylotów W1 i W2 ustalenie opłaty jest przedwczesne, ponieważ wyloty te nie zostały jeszcze wykonane. Nadto zakwestionowano stan normatywny związany z ustaleniem opłaty w oparciu o pozwolenie wodnoprawne, które zostało wydane przed wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r. Podkreślono, że oparcie się przez organ przy określaniu przedmiotowej opłaty o dane zawarte w pozwoleniu wodnoprawnym uznać należy za nieprawidłowe. Przywołana decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Katowicach PGW WP z dnia 14 stycznia 2022 r. częściowo uwzględniła stanowisko przedstawione w reklamacji określając opłatę zmienną za odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód cieku B. wyłącznie w odniesieniu do wylotów W3 i W4. Organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy a następnie wyjaśnił, że w związku z przeprowadzoną kontrolą gospodarowania wodami ustalono, iż wyloty W1 i W2 nie zostały wykonane, co uzasadniało zmianę stanowiska w tym zakresie. Wobec tego wydana decyzja uwzględniła jedynie ilość wód deklarowanych dla wylotów W3 i W4. Opłata została obliczona stosownie do treści art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (0,75 zł za 1m3), ilości odprowadzonych wód wylotami W3 i W4 (5.372,225m3, tj. 1/4 z 21.488,9m3 – podaną w pozwoleniu wodnoprawnym dla okresu rocznego) i czasu (kwartał). Organ zwrócił również uwagę, iż Gmina uchyliła się od podania informacji o faktycznej ilości odprowadzanych wód w analizowanym okresie. W dalszej części uzasadnienia organ uznał opłatę zmienną za zaległość podatkową, od której naliczane są odsetki za zwłokę stosownie do przepisów Ordynacji podatkowej. Z decyzją nie zgodziła się Skarżąca Gmina. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach względem w/w decyzji sformułowano następujące zarzuty: 1. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych zawartej w pozwoleniu wodnoprawnym zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód płynących, 2. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 ustawy Prawo wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie na niekorzyść strony wbrew art. 7a § 1 k.p.a. i w rezultacie określenie opłaty na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego w oparciu o ustawę Prawo wodne z 2001 r., które określa wartości maksymalne ilości wód możliwych do odprowadzenia, a zatem na podstawie wysokości zawyżonej, 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, 4. a także art. 7, art. 7a § 1, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego w 2017 r. na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r., zamiast ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych wód. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiła argumentację na poparcie zarzutów zawartych w skardze, przywołując w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych. W szczególności zaakcentowała, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw dla ustalania ilości odprowadzanych wód rozumianej jako ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku na podstawie wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości m3 na rok, ponieważ wielkość ta została ustalona na podstawie innej niż aktualnie obowiązująca ustawy i nie dotyczyła ilości wód opadowych i roztopowych planowanych do wprowadzenia do wód, lecz maksymalnej dopuszczalnej ilości. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w Katowicach PGW WP wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podtrzymał w całości stanowisko prezentowane na etapie wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Istotą niniejszej sprawy stała się ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Katowicach PGW WP z dnia 14 stycznia 2022 r. w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód cieku B. wylotami W3 i W4 za okres I kwartału 2018 r. Kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie pozostawało czy pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r. może stanowić postawę do określenia opłaty zmiennej, o której mowa w regulacjach ustawy Prawo wodne z 2017 r. Stosownie do przepisu art. 273 ust. 1 ustawy Prawo wodne podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne). Zgodnie z treścią art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Z kolei, jak stanowi art. 552 ust. 1 ustawy Prawo wodne wymóg stosowania urządzeń pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, o którym mowa w art. 36, stosuje się od dnia 31 grudnia 2026 r. Uwzględniając wskazane regulacje, rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, z uwagi na wniesioną reklamację z dnia 2 grudnia 2021 r., powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do treści art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne. Warto zasygnalizować w tym miejscu, iż zasadnie organ dokonał obniżenia ustalonej w pierwotnej Informacji z dnia 15 listopada 2021 r. opłaty o wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym ilość odprowadzanych wód dla wylotów W1 i W2, uwzględniając, iż wyloty te nie zostały jeszcze wykonane. Powyższe odpowiada treści art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Sąd zauważa, że wątpliwości w zakresie prawidłowości oparcia decyzji o postanowienia pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r. wynikają z różnic pomiędzy regulacjami przyjętymi w ustawie Prawo wodne z 2017 r. w stosunku do regulacji ustawy Prawo wodne z 2001 r. w aspekcie treści pozwolenia wodnoprawnego. Mianowicie pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o ustawę Prawo wodne z 2001 r. określa maksymalne ilości odprowadzanych wód (art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r.), natomiast przepisy ustawy Prawo wodne z 2017 r. przewidują ustalanie w/w opłaty w oparciu o ich ilość rzeczywistą (art. 403, art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). W ocenie Sądu, Skarżąca Gmina słusznie zwróciła uwagę, że postanowienia wynikające z pozwolenia wodnoprawnego, jako stanowiące o maksymalnych ilościach odprowadzanych wód, są dla niej niekorzystne, stąd nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji braku urządzeń pomiarowych, do których posiadania jest zobowiązana dopiero od dnia 31 grudnia 2026 r. (art. 552 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Jednakże, w ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie można tracić z pola widzenia regulacji art. 552 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r., stosownie do której ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych (art. 552 ust. 2 ustawy). Przywołany przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Ustalona w drodze zaskarżonej decyzji opłata za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych dotyczy I kwartału 2018 r., zatem okresu, względem którego brak aktualnie możliwości dokonania stosownych pomiarów. W rezultacie jedyną możliwością jej ustalenia pozostaje pozwolenie wodnoprawne. Jednocześnie, zwrócić należy uwagę, iż wskazany przepis art. 552 ust. 2 ustawy Prawo wodne nie zawęża rozumienia pozwolenia wodnoprawnego w oparciu, o które dopuszczalne jest ustalenie przedmiotowej opłaty, jedynie do pozwolenia wydanego na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r. Zasadne pozostawało zatem dokonanie powyższych ustaleń przy uwzględnieniu danych wynikających z treści pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r., o ile nie doszło do jego uchylenia lub zmiany. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych, i nie pozostaje przedmiotem sporu pomiędzy stronami, decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 12 grudnia 2017 r. udzielająca Gminie J. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych pochodzących z odcinka drogi krajowej nr [...] oraz terenów przyległych w obrębie osiedla B. w J., do cieku B., pozostaje w mocy. Niezależnie od powyższego zauważenia wymaga, że Skarżąca Gmina nie udzieliła organowi informacji w zakresie ilości faktycznie odprowadzonych wód roztopowych lub opadowych w okresie objętym niniejszym postępowaniem. Nowelizacja ustawy Prawo wodne (ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2018 r., poz. 1722) nie wprowadziła natomiast zasad ustalania danych źródłowych koniecznych dla ustalenia wysokości opłaty zmiennej dla okresów kwartalnych przypadających przed dniem jej wejścia w życie, tj. dla trzech pierwszych kwartałów 2018 r. Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, podmioty korzystające z usług wodnych składają po raz pierwszy Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, za pierwszy pełny kwartał przypadający po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po 20 września 2018 r.. W konsekwencji pierwszym kwartałem, za który podmioty korzystające z usług wodnych zobowiązane są do składania oświadczeń był IV kwartał 2018 r. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2020 r. II OSK 3981/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 maja 2022 r. II SA/Rz 1456/21). Wprowadzony w/w nowelizacją wymóg składania oświadczeń nie obejmował ustalania opłat za pierwsze trzy kwartały 2018 r., zatem także objętego w sprawie kontrolą sądowoadministracyjną postępowania dotyczącego ustalenia opłaty zmiennej za I kwartał 2018 r. Stąd też za zasadne należy uznać, iż ustalenie danych niezbędnych dla obliczenia opłaty zmiennej winno odbywać się na zasadach dotychczasowych, zatem także na podstawie informacji otrzymanych od podmiotu obowiązanego do uiszczenia opłaty (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2022 r. II SA/Gl 433/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2022 r. II SA/Gl 442/22). Na gruncie rozpoznawanej sprawy, Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do udzielenia informacji w zakresie ilości faktycznie odprowadzanych wód. Słuszne pozostaje zatem stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracjnych, zgodnie z którym trudno jest oczekiwać od organu by prowadził w przedmiotowym zakresie pogłębione postępowanie, skoro dysponuje danymi wynikającymi z pozwolenie wodnoprawnego, do czego upoważnia go brzmienie art. 552 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 października 2019 r. II SA/Bk 444/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2021 r. II SA/Kr 850/21). W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd zważył, że zarzut wskazany w pkt 1 petitum skargi, a dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, nie mógł zostać uwzględniony z przyczyn podanych powyżej. Ustawodawca dopuścił bowiem wprost taki sposób ustalania opłaty, który znajduje oparcie w treści pozostającego w mocy pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie brak możliwości, z uwagi na okres, którego dotyczy opłata (I kwartał 2018 r.), dokonania ustaleń w zakresie rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, tj. naruszenia art. 7, art. 7a § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 3 k.p.a. o którym mowa w zarzucie nr 2 petitum skargi. Analiza dokonana przez Sąd prowadzi do wniosku, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., ani też zasad wynikających z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Organ administracji publicznej oparł rozstrzygnięcie o ustalenia wystarczające dla jego podjęcia oraz dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, który nie wymagał uzupełnienia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełniało wymogi art. 107 § 3 k.p.a., wszelkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności zostały zbadane i uzasadnione zgodnie z regułami wynikającymi z przywołanego przepisu. W sprawie brak było wątpliwości co do treści normy prawnej, które należałoby w myśl art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygnąć na korzyść strony. W rezultacie powyższego, Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że zaskarżona decyzja pozostaje zgodna z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi. Przeprowadzone obliczenie wysokości opłaty zmiennej jako wynikające z danych zawartych w aktach administracyjnych, nie budzą zastrzeżeń. W toku postępowania nie były również kwestionowane dane składowe dla wylotu W3 jak i W4 w okresie rocznym, stanowiące podstawę do ustalenia opłaty, jak również przyjęta do obliczeń jednostkowa stawka opłaty zmiennej. Uwzględniając powyższe, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie dopatrzył się uchybień mogących mieć wpływ na uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.