III OZ 55/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń E.S. i J.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 930/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg W.G., J.M., E.S., A.B., J.K., M.J., K.G. i J.M.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 lipca 2024 r., nr SKO Gd/4469/23 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Postanowieniem z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 930/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu wniosków W.G., J.M., E.S., A.B., J.K. oraz M.J., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 9 lipca 2024 r., nr SKO Gd/4469/23 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawcy nie wykazali, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie, Sąd I instancji uznał, że decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji nie nadaje się do wykonania z uwagi na jej charakter prawny. WSA wskazał, że decyzja ta nie wymaga od jej adresata określonego zachowania się, nie wynikają z niej obowiązki lub uprawnienia, które może realizować jej adresat. Decyzja określa jedynie jakie warunki i wymogi, istotne z punktu widzenia ochrony środowiska, powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. Wyraża zatem stanowisko co do tego jak powinna zostać zrealizowana dana inwestycja aby odpowiadała wymogom ochrony środowiska. To, że decyzja środowiskowa stanowi konieczny element w procesie realizacji inwestycji nie dowodzi tego, że decyzja ta wywołuje skutki w postaci powstania określonej inwestycji. Dopiero uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę (zgodzie na realizację inwestycji drogowej) urzeczywistnia prawo jej adresata do przystąpienia do wykonania inwestycji na warunkach w niej określonych, w tym określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której wskazania pozwolenia na budowę ma uwzględniać. Sama decyzja środowiskowa nie pozwala na realizację inwestycji. Okoliczność powstania inwestycji, która może w przyszłości naruszać wymogi ochrony środowiska, jest skutkiem decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu I instancji, fakt, że uzyskanie ostatecznej decyzji środowiskowej jest koniecznym etapem w procesie inwestycyjnym warunkującym powstanie w przyszłości inwestycji nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja taka daje inwestorowi uprawnienia do jej realizacji. Określa ona wymogi ochrony środowiska jakie musi spełniać inwestycja ale sama w sobie nie umożliwia jej powstania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się E.S. i w zażaleniu wniosła o jego uchylenie. Zażalenie na wskazane postanowienie wniosła również J.K., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji; 2. art. 163 § 2 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Sąd I instancji nieprawidłowego uzasadnienia skarżonego postanowienia, w którym Sąd I instancji błędnie uznał, że nie wystąpiły przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W pismach z 15 stycznia 2025 r. oraz z 27 stycznia 2025 r. W.G. i S.G. wskazali, że wniesione zażalenia są zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Przepis art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Opisany wcześniej podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej. W obecnym stanie prawnym, w sytuacji wnioskowania przez skarżących do sądu administracyjnego o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, sądy odmawiają wstrzymania ich wykonania z przyczyn formalnych. W tym zakresie sądy prezentują jednolite stanowisko, według którego wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na podstawie p.p.s.a. nie jest możliwe. Art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy bowiem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, natomiast skutków takich zasadniczo nie wywołuje decyzja środowiskowa, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Etap egzekwowania decyzji środowiskowej przeniesiony jest dopiero na etap, w którym jest realizowane przedsięwzięcie na podstawie decyzji, która nie uwzględnia decyzji środowiskowej (art. 86c ustawy). Wobec powyższego, realizując założenia dyrektywy EIA, oparte na postanowieniach Konwencji z Aarhus, zgodnie z którymi należy zapewnić skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania (...) - art. 9 ust. 4, w celu umożliwienia stosowania środka tymczasowego w stosunku do decyzji środowiskowej, w projekcie ustawy zdefiniowano trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 86f ust. 1 projektu ustawy przez skutki te należy rozumieć następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano skarżoną decyzję". Powyższe oznacza, że ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wojewódzki sąd administracyjny ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalno-prawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego. Ponadto, art. 86f ustawy środowiskowej został ponownie znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, która to nowelizacja weszła w życie dzień po ogłoszeniu tj. 16 września 2023 r. Dodano między innymi art. 86f ust. 2a, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Oceny w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera. Nie ma bowiem racji Sąd I instancji przyjmując, że decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji nie nadaje się do wykonania. Wskazana wyżej nowelizacja ustawy środowiskowej spowodowała ponadto zmianę art. 86f ust. 2. W obecnym brzmieniu, obowiązującym od 16 września 2023 r., a więc również w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, przepis ten stanowi, że Sąd rozpatruje na rozprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku do sądu. Przepis ten stanowi lex specialis względem art. 61 § 5 p.p.s.a. i wyklucza możliwość rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na posiedzeniu niejawnym. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, zamiast na rozprawie w składzie trzech sędziów (art. 16 § 1 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, a Sąd I instancji będzie zobowiązany ponownie rozpoznać wnioski, wyznaczając w tym celu rozprawę i dokonując oceny tych wniosków przez pryzmat ustawowych przesłanek wynikających z art. 86f ust. 1 oraz art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Sprawa została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 86f ust. 4 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na rozprawie zażalenie na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu zażalenia. Odnosząc się zaś do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie może on zostać uwzględniony, gdyż zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a., a niniejsze postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest żadnym z orzeczeń wskazanych w art. 209 p.p.s.a.