III OSK 2/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt II SA/Go 363/23 w sprawie ze skargi H. Ż. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 12 maja 2023 r. nr DSE3-K0918-D19981-8/23 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Go 363/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę H. Ż. (dalej: "skarżący") na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: "organ") z dnia 12 maja 2023 r. nr DSE3-K0918-D19981-8/23 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Skarżący zwrócił się do organu o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych w świetle przepisów ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 388, dalej: "u.d.o.a."). W wyniku zapytania skierowanego do Archiwum Instytutu Pamięci Narodowej, organ otrzymał informację, że w zasobie archiwalnym IPN nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających działalność opozycyjną lub doznane represje przez skarżącego. W tym stanie rzeczy pismem z 16 lutego 2023 r. zawiadomił stronę o tym, że nie spełnia przesłanek określonych w art. 2 oraz art. 3 u.d.o.a. Jednocześnie stronie został wyznaczony dodatkowy termin na nadesłanie dowodów na okoliczność prowadzenia działalności opozycyjnej lub podlegania represjom. Strona w wyznaczonym terminie nie odpowiedziała na powyższe wezwanie organu. Decyzją z 23 marca 2023 r., nr DSE3-K1027-D19981-6D/23 organ, działając na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 u.d.o.a., odmówił skarżącemu potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 12 maja 2023 r., nr DSE3-K0918-D19981-8/23 Kierownik do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z 23 marca 2023 r. W wyniku powyższego skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę. Sąd zwrócił uwagę, że w kontekście art. 3 pkt 2 u.d.o.a. samo pełnienie zasadniczej służby wojskowej lub czynnej służby wojskowej w ramach ćwiczeń wojskowych nie jest wystarczające, aby potwierdzić status osoby represjonowanej. Konieczne jest spełnienie warunku, iż powołanie to nastąpiło z przyczyn politycznych za działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Skarżący upatruje represji w okoliczności przymusowej pracy w trakcie odbywania służby wojskowej, czego w żaden sposób nie wykazuje. Z dołączonego zaświadczenia od organów wojskowych nie wynika bowiem, by w trakcie zasadniczej służby wojskowej był on kierowany do pracy na rzecz gospodarki narodowej lub przedsiębiorstw państwowych. Przy czym kwestia przymusowej pracy w trakcie służby wojskowej jest okolicznością pozbawioną normatywnego znaczenia dla przyznania status osoby z punktów widzenia u.d.o.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że preambuła ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r, poz. 1774), na którą niezasadnie powołuje się skarżący odnosi się jedynie do żołnierzy: 1) zastępczej służby wojskowej, którzy w latach 1949-1959 byli przymusowo zatrudniani w kopalniach węgla, kamieniołomach oraz w zakładach pozyskiwania i wzbogacania rud uranowych, 2) z poboru w 1949 r., którzy byli wcieleni do ponadkontyngentowych brygad "Służby Polsce" i przymusowo zatrudniani w kopalniach węgla i kamieniołomach, 3) przymusowo zatrudnianym w batalionach budowlanych w latach 1949-1959. Nie dotyczy zatem skarżącego. Skład orzekający zważył, iż samo wydanie decyzji przez Prezesa IPN z dnia 29 grudnia 2022 r. stwierdzającej, iż skarżący nie był pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa oraz że w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez skarżącego lub przy jego udziale, w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa, nie jest wystarczające do stwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Powyższa decyzja potwierdza bowiem jedynie nieistnienie przesłanek określonych w art. 4 ust. 1 u.d.o.a., które stanowią przeszkodę do potwierdzenia statusu osób określonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 u.d.o.a. WSA wskazał, że inicjatywa dowodowa w zakresie wykazania przesłanek z art. 2 ust. 1 art. 3 u.d.o.a. zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 wspomnianej ustawy należy do wnioskodawcy. Postępowanie w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych wszczyna się bowiem na wniosek osoby ubiegającej się o taki status i to ta osoba ma dołączyć do wniosku dowody potwierdzające spełnienie przesłanek ustawowych. Skarżący pomimo pouczenia go przez organ i wezwania do przedstawienia dowodów, nie złożył żadnych dodatkowych wniosków dowodowych. W ocenie Sądu organ, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "K.p.a."), wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności w sprawie, czemu dał wyraz w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach decyzji. Skład orzekający nie dopatrzył się też w niniejszej sprawie innych naruszeń przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik tej sprawy. Organ administracji nie uchybił w szczególności zasadom ogólnym postępowania określonym w: art. 7 K.p.a. - zasadzie uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także art. 8 K.p.a. - zasadzie zaufania. Skarżący powyższy wyrok zaskarżył w całości i zarzucił mu naruszenie: prawa materialnego, tj.: art. 3 pkt 2 u.d.o.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że Skarżący nie był represjonowany, w sytuacji, gdy odbywał służbę wojskową w latach 1964-1965 i wykonywał przymusową pracę na rzecz gospodarki narodowej; oraz przepisów postępowania, tj,: art. 3 pkt 2 u.d.o.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, 7 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do przeprowadzenia dowodu z załączonych przez Skarżącego dokumentów a zaniechanie przesłuchania strony pozbawiając możliwości wykazania faktów bądź przeprowadzenia innych dowodów, w wyniku czego błędnie ustalono, że skarżący nie był represjonowany , co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Pismem z 20 listopada 2023 r. skarżący kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym - art. 182 § 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia determinującym zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność z prawem wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyłącznie w zakresie tych uchybień, które zostały wytknięte w skardze kasacyjnej. Identyfikacja podstaw zaskarżenia wymaga podania przepisów, które naruszył sąd pierwszej instancji ze wskazaniem, czy są to przepisy prawa materialnego, czy procesowego, określenia, czy naruszenie to polegało na błędnej wykładni, czy też na niewłaściwym zastosowaniu oraz - jeżeli zarzut dotyczył naruszenia przepisów postępowania, wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Konstrukcja zarzutów kasacyjnych musi więc spełniać prawem wymagane rygory treściowe, na które składają się elementy formalne oraz logiczno-merytoryczne. W przedstawionym reżimie Naczelny Sąd Administracyjny zweryfikował zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W skardze kasacyjnej podniesiono dwa zarzuty, oparte na obu podstawach dopuszczonych treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., tj. zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 3 pkt 2 u.d.o.a. - poprzez jego błędną wykładnię oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2 u.d.o.a. – polegający na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony – skarżącego. In genere zarzuty kasacyjne koncentrują się na podważeniu sformułowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej, że skarżący nie spełnia ustawowych wymogów pozwalających na potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Rzeczowe odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wymaga uprzedniego przedstawienia tła normatywnego niniejszej sprawy. Ustawa o działaczach opozycji dla potrzeb realizacji przewidzianych w niej uprawnień, każe wyróżniać dwie kategorie podmiotów. Pierwszą kategorią są działacze opozycji antykomunistycznej, czyli osoby, które w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 4 czerwca 1989 r., łącznie przez co najmniej 12 miesięcy prowadziły, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną, działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce - art. 2 ust. 1 u.d.o.a. Natomiast drugą kategorię uprawnionych stanowią "osoby represjonowane z powodów politycznych". Definicję takiej osoby zawarto w art. 3 u.d.o.a. Powołany przepis wskazuje na kilka rodzajów okoliczności uznawanych przez ustawodawcę za represjonowanie z powodów politycznych, co powoduje, że zaistnienie choćby jednej z nich uzasadnia nadanie przez organ żądanego przez wnioskodawcę statusu. W kontekście podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów istotne jest zastrzeżenie normatywne uczynione w art. 5 ust. 3 pkt 1 u.d.o.a., który wymaga, aby do wniosku o potwierdzenie statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej dołączyć dowody potwierdzające spełnienie warunków z art. 2 i 3 tej ustawy. Ustawodawca jednoznacznie wskazuje zatem, że co do zasady to osoba chcąca potwierdzenia statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej powinna wykazać się inicjatywą dowodową pozwalającą organowi wydać rozstrzygnięcie korzystne dla wnioskodawcy. Nie oznacza to oczywiście, że organ jest zwolniony z podejmowania czynności zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych w sprawie, niemniej nie ma on obowiązku czynienia tych ustaleń "do skutku". Na gruncie niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że: - Prezes IPN potwierdził w formie decyzji, że skarżący nie był pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa oraz że w archiwach lPN nie zachowały się dokumenty wytworzone przez niego lub przy jego udziale, w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa - nie zachodzi zatem negatywna przesłanka uwzględnienia wniosku, o której mowa w art. 4 u.d.o.a.; - z informacji uzyskanej przez organ od Prezesa IPN w trybie art. 5 ust. 5 u.d.o.a. wynika, że w zasobie archiwalnym lPN nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających działalność opozycyjną lub doznane represje przez skarżącego. Skarżący kasacyjnie jako okoliczność mającą uzasadniać uwzględnienie wniosku o potwierdzenie statusu osoby represjonowanej podał, że był represjonowany przez przymusową pracę w trakcie pełnienia zasadniczej służby wojskowej w Zielonogórskim Pułku Obrony Terytorialnej w okresach od 31 marca 1964 r. do 30 listopada 1964 r. i od 30 marca 1965 r. do 26 listopada 1965 r. Jak wynika z treści art. 3 pkt 2 u.d.o.a. osobą represjonowaną z powodów politycznych jest osoba, która w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 31 lipca 1990 r. przez okres powyżej 30 dni pełniła zasadniczą służbę wojskową lub czynną służbę wojskową w ramach ćwiczeń wojskowych, do której odbycia została powołana z przyczyn politycznych za działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Prawodawca jednoznacznie przesądził więc, że do nadania statusu osoby represjonowanej niewystarczające jest samo pełnienie zasadniczej służby wojskowej. Konieczne również wykazanie, że powołanie do odbycia tej służby nastąpiło "z przyczyn politycznych za działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce." Skarżący kasacyjnie w ogóle się na taką okoliczność w toku postępowania nie powoływał. Organ również nie pozyskał dowodów, które by tę okoliczność potwierdzały. Skarżący konsekwentnie twierdził natomiast, że podczas odbywania służby wojskowej został skierowany do pracy przymusowej. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza ocenę WSA, że po pierwsze, przedmiotowa okoliczność jest pozbawiona znaczenia prawnego z perspektywy podstaw uzasadniających potwierdzenie statusu osoby represjonowanej, a po drugie, okoliczność ta nie została w żaden sposób wykazana. Uwzględniając wyłożone kwestie nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że WSA naruszył art. 3 pkt 2 u.d.o.a. poprzez jego błędną wykładnie. Sąd pierwszej instancji właściwie odtworzył zakres stosowania i normowania normy prawnej zadekretowanej w treści tego przepisu. Konsekwencją tego działania musiało być potwierdzenie stanowiska organu, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające pozytywną weryfikację wniosku skarżącego. Skarżący kasacyjnie nie został bowiem skierowany do odbycia zasadniczej służby wojskowej" z przyczyn politycznych za działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce." Na inne podstawy pozwalające potwierdzić, że skarżący był represjonowany lub że był działaczem opozycji komunistycznej, tak w samym wniosku inicjującym postępowanie, jak i w jego toku, skarżący się nie powoływał. Z tych przyczyn nie podlegał uwzględnieniu również drugi z zarzutów, wytykający brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego. Należy zwrócić uwagę, że dowód z przesłuchania stron, stosownie do 86 K.p.a., ma charakter akcesoryjny i fakultatywny. Organ może go przeprowadzić, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Taki układ procesowy w sprawie nie wystąpił. Organ prowadził postępowanie dowodowe na okoliczności powołane przez skarżącego we wniosku oraz w toku postępowania. Jeżeli skarżący w ogóle nie powoływał się na okoliczności, które hipotetycznie, a więc jeszcze przez ich wykazaniem, mogłyby zgodnie z obowiązującym prawem uzasadniać uwzględnienie wniosku, to prowadzenie postępowania dowodowego z przesłuchania skarżącego nie było celowe. Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.