IV SA/Po 108/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 19 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie waloryzacji opłaty przekształceniowej oddala skargę w całości. Starosta L. , działając na wniosek P. S.A. w W., decyzją z dnia 13 listopada 2024 roku (znak: [...]), ustalił na kwotę [...]zł wysokość zwaloryzowanej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz wskazał, że opłata w tej wysokości obowiązuje od dnia 1 stycznia 2025 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, co następuje. W dniu 10 października 2019 roku, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, prawo użytkowania wieczystego działki nr ewid. [...] o pow. 0,1433 ha położonej w obrębie R., gmina R., z mocy prawa przekształciło się w prawo własności tego gruntu. Z tytułu przekształcenia nowy właściciel obowiązany jest ponosić na rzecz dotychczasowego właściciela (Skarb Państwa) opłatę, która została ustalona na kwotę [...]zł. W oparciu o art. 10 powołanej ustawy dokonano waloryzacji opłaty za okres od stycznia 2020 roku do lipca 2024 roku. Wysokość zwaloryzowanej opłaty została ustalona na kwotę [...]zł. Po otrzymaniu zawiadomienia o nowej wysokości opłaty przekształceniowej P. S.A. zażądały ustalenia wysokości tej opłaty w drodze decyzji (wniosek z 5 września 2024 roku). Rozstrzygając sprawę Starosta przyjął, że waloryzacji należy dokonać w oparciu o miesięczne wskaźnik zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Pierwotna roczna opłata przekształceniowa został ustalona w dniu 10 grudnia 2019 roku. Waloryzacja obejmuje okres od stycznia 2020 roku do września 2024 roku, a więc wykracza poza okresy, dla których publikowane są wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych. Wskaźnik waloryzacji za wskazany powyżej okres, obliczony w oparciu o metodę nawiązań łańcuchowych, wyniósł 142,7 (wzrost cen o 42,7 %). W konsekwencji wysokość zwaloryzowanej opłaty ustalono na [...] zł. Wojewoda, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia 19 grudnia 2024 roku (znak: [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że w związku z licznymi problemami dotyczącymi postępowań ustalających zwaloryzowane opłaty przekształceniowej, pismem z dnia 21 marca 2024 roku, wystąpił do Ministra Rozwoju i Technologii z wnioskiem o wskazanie prawidłowej interpretacji i wytycznych niezbędnych do prawidłowego przeprowadzenia waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej. Uwzględniając treść odpowiedzi (pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 26 kwietnia 2024 roku) Wojewoda wyjaśnił, że waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej można dokonać wyłącznie przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych (tzw. wskaźnika inflacyjnego). Dokonując waloryzacji powinno się przyjąć najmniejszy publikowany wskaźnik, tj. wskaźnik miesięczny. Jeżeli zatem kwota do waloryzacji pochodzi z konkretnego miesiąca po 1981 roku, wówczas waloryzacji należałoby dokonać przy zastosowaniu miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, bez konieczności posiłkowania się wskaźnikami rocznymi. W obowiązującym stanie prawnym nie ma regulacji określającej szczegółową metodykę waloryzacji. Niemniej, wykształciła się powszechna praktyka stosowania metody nawiązań łańcuchowych. Metoda ta pozwala na obliczenie stopnia zmiany cen w danym okresie, dla którego nie obliczono jednego wskaźnika i w związku z tym zachodzi potrzeba uwzględnienia szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych okresach składających się na okres badany – w rezultacie uzyskuje się wartość zwaloryzowaną w całym okresie, za który dokonuje się waloryzacji. Pierwszym wskaźnikiem przyjętym do obliczenia wskaźnika waloryzacji w rozstrzyganej sprawie był miesięczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych za grudzień 2019 roku, a ostatnim miesięczny wskaźnik opublikowany przed wydaniem decyzji (wskaźnik opublikowany we wrześniu 2024 roku). P. S.A. w W., reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 13 stycznia 2025 roku, skorzystały z prawa skargi do sądu administracyjnego. Spółka zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie skarżącej Spółki decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 10 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz art. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP. Na poparcie stawianych zarzutów wskazano, że żaden przepis prawa nie daje Ministrowi Rozwoju i Technologii upoważnienia do interpretacji prawa ze skutkiem wiążącym dla stron stosunku cywilnoprawnego. Interpretacja, na która powołuje się Wojewoda nie może być brana pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej skargi, zwłaszcza, że nie zawiera ona żadnej argumentacji prawnej, a jedynie wskazanie, iż "dokonując waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej powinno się przyjąć najmniejszy publikowany wskaźnik (...) bez konieczności posiłkowania się wskaźnikami rocznymi". W świetle zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady, że obowiązek ponoszenie ciężarów i świadczeń publicznych może być nałożony wyłącznie w drodze ustawy (art. 84 i art. 217 Konstytucji RP), nie jest dopuszczalne wymaganie od obywateli ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, które nie wynikają wprost z przepisów ustawowych, lecz zostały ukształtowane przez organy stosujące prawo na skutek metody wykładni pozajęzykowej. Utrwalone poglądy doktryny wskazują na przyjmowanie pierwszeństwa wykładni językowej, gdy chodzi o przepisy regulujące opłaty i świadczenia publicznoprawne. Mając na uwadze zasadę pierwszeństwa wykładni językowej autorka skargi wskazała, że przepis art. 5 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami mówi o wskaźniku cen towarów i usług konsumpcyjnych. Liczba pojedyncza użyta w przepisie została użyta celowo. Niedopuszczalne jest stosowanie "wskaźników" przy waloryzacji opłaty przekształceniowej, a tym bardziej ich sumy lub średniej wskaźników z okresu, jaki upłynął od ostatniej waloryzacji. Organ może zastosować jeden wskaźnik. Spółka uznaje, że ustawodawca przewidział jednokrotną nowelizację opłaty w perspektywie trzyletniego okresu. Niedopuszczalne jest dokonywanie waloryzacji z większą częstotliwością. Koncepcja dopuszczająca sumowanie wskaźników inflacji za poszczególne okresy miesięczne mieszczące się we wskazanej trzyletniej perspektywie, a w niniejszej sprawie przekraczającej ten okres, jest metodą wadliwą. Skoro wprowadzono ograniczenie w zakresie częstotliwości waloryzacji, to konsekwentnie należy przyjmować, że punktem odniesienia do przeprowadzenia tej operacji może być tylko aktualny (na dzień obliczeń) wskaźnik inflacji, a nie suma tych wskaźników w okresie trzech lat. Gdyby przyjmować skumulowanie wskaźników, to ograniczenie przeliczenia opłaty raz na trzy lata nie miałoby sensu, bo faktycznie waloryzacja byłaby dokonywana względem każdego miesiąca. Podstawą wyliczenia nowej opłaty powinien być wskaźnik GUS za ostatni rok, ewentualnie miesiąc, przed waloryzacją. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w wydanej decyzji. Organ podkreślił przy tym, że w przedmiotowej sprawie nie dokonano – jak twierdzi skarżąca – zsumowania miesięcznych wskaźników, lecz przemnażano je zgodnie z założeniami metody nawiązań łańcuchowych. Przemnożenie ich i podzielenie każdorazowo przez 100 dało możliwość uwzględnienia wskaźników z całego okresu pierwotnego ustalenia kwoty z tytułu rocznej opłaty przekształceniowej do dnia wydania decyzji o ustaleniu zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej. Metoda ta pozwoliła na uwzględnienie całego okresu, co pozwoliło na faktyczne wykazanie zmian cen towarów i usług, jakie miały miejsce w tym czasie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza nieważności decyzji, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 386 z późn. zm.; dalej jako: ustawa o przekształceniu) z dniem 1 stycznia 2019 roku prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", które w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa wydaje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu). Zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, zwanej dalej "opłatą", wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1. Jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu). Z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przekształceniu). Jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji (art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że na skutek wniosku skarżącej Spółki został zaktualizowany ustawowy obowiązek skarżonych organów w zakresie dokonania waloryzacji opłaty przekształceniowej w drodze decyzji, tj. ustalenia kwoty należnej do zapłaty z tytułu przekształcenia, która będzie obowiązywać od dnia 1 stycznia roku następującego po waloryzacji. Okoliczności kontrolowanej sprawy pozostają bezsporne pomiędzy stronami oraz zostały udokumentowane w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych. Z treści zaświadczenia Starosty L. z dnia 10 grudnia 2019 roku wynika, iż P. S.A., przez 99 lat licząc od dnia przekształcenia (począwszy od 2019 roku), zobowiązane są do ponoszenia na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu, tj. Skarbu Państwa, opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W świetle treści zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, wysokość opłaty równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, wysokość opłaty przekształceniowej ustalona została na kwotę [...]zł. Kwestia sporna dotyczy waloryzacji wskazanej opłaty. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że możność waloryzacji opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności znajduje podstawę prawną w ustawie. Zgodnie z art. 10 ust.1 opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Waloryzacji dokonuje właściwy organ z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji (art. 10 ust. 2 ustawy o przekształceniu). Właściwy organ może odmówić dokonania waloryzacji jedynie w przypadku, jeżeli stwierdzi, że wskaźniki, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku (art. 10 ust. 3 ustawy o przekształceniu). Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n.") waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza, w formie obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, nie później niż w terminie 4 miesięcy od zakończenia kwartału, którego te wskaźniki dotyczą, z podziałem na województwa (art. 5 ust. 2 u.g.n.). W przypadku gdy dla danego kwartału nie ogłoszono wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie za ten kwartał dokonuje się przy zastosowaniu ostatniego ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości (art. 5 ust. 3 u.g.n.). W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 5 ust. 4 u.g.n.). Wadliwości zaskarżonych decyzji nie dowodzi argumentacja wskazująca na brak przepisów ustanawiających kompetencję Ministra Rozwoju i Technologii do wydawania wiążącej interpretacji prawa. W ocenie Sądu pismo Ministra Rozwoju i Technologii rozpoznawać należy jako informację o praktyce postępowania w zakresie waloryzacji opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ten sposób Wojewoda potwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest regulacji określającej szczegółową metodykę waloryzacji. Niemniej, wykształciła się powszechna praktyka stosowania metody nawiązań łańcuchowych, która pozwala na obliczenie stopnia zmiany cen w danym okresie, dla którego nie obliczono jednego wskaźnika i w związku z tym zachodzi potrzeba uwzględnienia szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych okresach składających się na okres badany. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej w skrócie "K.p.a.") w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 ust. 1 zdanie pierwsze K.p.a.) Mając na uwadze powyższe organy przyjęły jako własne stanowisko, że obecnie waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej można dokonać wyłącznie przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych (tzw. wskaźnika inflacyjnego). Do waloryzacji tej opłaty należy przyjąć najmniejszy publikowany wskaźnik, tj. wskaźnik miesięczny. Jeżeli zatem kwota do waloryzacji pochodzi z konkretnego miesiąca po 1981 roku, wówczas waloryzacji należałoby dokonać przy zastosowaniu miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, bez konieczności posiłkowania się wskaźnikami rocznymi. W rezultacie uzyskuje się wartość zwaloryzowaną w całym okresie, za który dokonuje się waloryzacji. Sąd nie ujawnił podstaw do tego, aby przyjąć stanowisko, że kwestionowane decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego. Propozycję wykładni oraz stosowania powołanych powyżej przepisów, jako sposobu "na wyliczenie/ustalenie nowej opłaty według wskaźnika GUS za ostatni rok przed waloryzacją" należy odrzucić, jako niedającą się pogodzić z istotną waloryzacji świadczeń pieniężnych. Zasada nominalizmu sprowadza się do wymogu spełnienia świadczenia przez zapłatę sumy pieniężnej o takiej samej wartości nominalnej, jaką świadczenie reprezentowało w chwili powstania zobowiązania. Założeniem zasady nominalizmu jest stałość warunków i okoliczności towarzyszących wykonaniu zobowiązania. Takie podejście znacznie upraszcza ocenę prawidłowości wykonania zobowiązania. Z drugiej strony pomija ono wszelkie zmiany stosunków, w tym zmiany siły nabywczej pieniądza, w okresie między powstaniem a wykonaniem stosunku obligacyjnego (K. Czub [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. II, red. M. Balwicka-Szczyrba, A. Sylwestrzak, Warszawa 2024, art. 358). Waloryzacja świadczeń pieniężnych jest wyjątkiem od cywilistycznej zasady nominalizmu wynikającej z art. 3581 § 1 Kodeksu cywilnego i ma służyć przywróceniu ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023). Opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest świadczeniem pieniężnym, którego wysokość ma być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Wbrew zapatrywaniom wyrażonym w skardze ustawodawca nie dopuszcza możliwości wyliczania/ustalania co trzy lata nowej opłaty według wskaźnika GUS za ostatni rok przed waloryzacją (podwyższenia opłaty w razie inflacji lub jej obniżenia w razie deflacji), lecz z uwagi na okres wnoszenia opłaty, który może wynosić od 20 lat do 99 lat, ustawodawca przewidział możność waloryzacji, a więc urealnienia wartości świadczenia pieniężnego, które pierwotnie ustalono na poziomie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która miałaby obowiązywać w dniu przekształcenia. Jednocześnie, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu, właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Wysokość opłaty jednorazowej odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a. Brak jest podstaw do tego, aby udokumentowany w aktach sposób obliczenia wysokości zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej uznać za niezgodny z regułami określonymi w przepisach art. 10 ust. 1-3 ustawy o przekształceniu lub art. 5 ust.1-4 u.g.n. Przy obliczaniu zwaloryzowanej wysokości spornej opłaty (urealnienia ustalonego już świadczenia pieniężnego), zgodnie z istotną waloryzacji oraz treścią wskazanych powyżej przepisów, organy uwzględniły miesięczne wskaźniki inflacyjne z okresu od dnia ustalenia opłaty do dnia wydania decyzji waloryzacyjnej. W literaturze podkreśla się, że dotychczas jedynymi publikowanymi wskaźnikami były wskaźniki zmian cen dla lokali mieszkalnych z podziałem na województwa. Wydaje się, że nie odpowiadają one rodzajowi nieruchomości dla potrzeb niniejszej ustawy, przekształcenie użytkowania wieczystego dotyczy bowiem nieruchomości gruntowych, a nie lokali mieszkalnych. W związku z tym wskaźnikiem, do którego można byłoby się ewentualnie odnieść dla potrzeb waloryzacji, byłby wskaźnik zmian cen gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Taki wskaźnik dotychczas nie został jednak opublikowany. W związku z tym zastosowanie znajdzie tu art. 5 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (Ł. Sanakiewicz [w:] Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 10). Skoro waloryzacja ma na celu przywrócenie ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia, to organy trafnie uznały, że konieczne jest uwzględnienie zmiany siły nabywczej pieniądza w okresie pomiędzy powstaniem (grudzień 2019 roku) a wykonaniem stosunku obligacyjnego (od 1 stycznia 2025 roku). Wojewoda trafnie zatem wyjaśnił, że na potrzeby załatwienia kontrolowanej sprawy konieczne okazało się obliczenie wskaźnika waloryzacji za okres od stycznia 2020 roku do dnia wydania decyzji waloryzacyjnej. Dla takiego okresu nie obliczono jednego wskaźnika, a więc zachodziła potrzeba uwzględnienia szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych okresach składających się na okres badany, aby w rezultacie uzyskać wartość zwaloryzowaną w całym okresie, za który dokonuje się waloryzacji. Słuszność takiej wykładni, a także wynikającego z niej sposobu stosowania przepisów, potwierdza treść art. 10 ust. 3 ustawy o przekształceniu, w którym przewidziano możność odmowy dokonania waloryzacji, jeżeli wskaźniki, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku. Stosowanie miesięcznego wskaźnika inflacyjnego usprawiedliwia z kolei to, że oddaje on najbardziej kompletną/pełną zmianę siły nabywczej pieniądza w okresie pomiędzy powstaniem obowiązku uiszczania opłaty przekształceniowej a datą określenia zwaloryzowanej wysokości tej opłaty. Zastosowanie wskaźnika rocznego wiązałoby się z koniecznością pominięcia zmiany siły nabywczej pieniądza, która miał miejsce w miesiącu styczniu 2020 roku oraz w okresie od stycznia do września 2024 roku. Zestawienie włączone do akt sprawy (k. 18 akt organu I instancji) dowodzi, że przy obliczaniu wskaźnika waloryzacji dla kontrolowanej sprawy organy uwzględniły także spadek cen towarów i usług konsumpcyjnych (kwiecień, maj, lipiec, sierpień 2020 roku, luty 2022 roku, lipiec i wrzesień 2023 roku). Sąd nie podziela zapatrywania, iż regulacja o możności dokonywania waloryzacji opłaty przekształceniowej nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji wyraża nakaz, aby przy dokonywaniu waloryzacji tej opłaty uwzględniać jedynie zmianę siły nabywczej pieniądza za okres krótszy niż trzy lata, tj. przykładowo za ostatni rok lub miesiąc przed waloryzacją. Taka propozycja stoi w oczywistej sprzeczności z istotą waloryzacji. W ocenie Sądu reguła dopuszczająca waloryzację opłaty przekształceniowej nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji wespół z regułą, że zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, jest wyrazem rozłożenia ryzyka inflacyjnego na obie strony stosunku prawnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W konsekwencji powyższego, nawet pomimo istotnego spadku siły nabywczej pieniądza w okresie od ustalenia opłaty przekształceniowej (ostatniej jej waloryzacji), podmiot obowiązany do uiszczania tej opłaty zachowuje prawo do jej uiszczania w dotychczasowej wysokości, aż do dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. Według takiej opłaty aktualny właściciel może także żądać ustalenia wysokości opłaty jednorazowej w rozumieniu art. 7 ust. 7 ustawy o przekształceniu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.