II SAB/Gl 238/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. I. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu w sprawie, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 29 października 2024 r. A. I., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze domaga się zobowiązania organu administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i wreszcie zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony dnia 13 lutego 2023 r., natomiast ponaglenie zostało złożone dnia 26 sierpnia 2024 r. Skarga zawiera rozbudowaną argumentację uzasadniającą brak zastosowania do obywateli [...] przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Przedstawił argumentację prawną przeciwną do zaproponowanej w skardze. W ocenie organu przepisy przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w zakresie terminu załatwienia spraw i możliwości składania skarg na bezczynność mają zastosowanie w odniesieniu do wszystkich cudzoziemców. Podkreślono także, że do organu wpływa znacząca ilość wniosków o wydanie stosowanych zezwoleń od cudzoziemców. Braki kadrowe organu, w tym spowodowane epidemią COVID-19, uniemożliwiają rozpatrywanie wniosków w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). W rozstrzyganej sprawie wniosek strony skarżącej, o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony przez przedstawiciela ustawowego (matkę) dnia 13 lutego 2023 r. Dnia 11 lutego 2024 r. zostało do organu skierowane pismo zatytułowane "WNIOSEK Prośba o pośpiech", w którym matka strony skarżącej argumentowała konieczność uzyskania przedmiotowego zezwolenia między innymi koniecznością wyjazdu na [...], co bez zezwolenia nie jest możliwe. Samo ponaglenie zostało zaś złożone dnia 26 sierpnia 2024 r. Zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Z mocy ust. 2 - termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tej normie zdarzeń. Z tego punktu widzenia należy uznać, że od dnia złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, do dnia złożenia ponaglenia upłynęło około 20 miesięcy. Czas trwania postępowania wyraźnie wskazuje, że termin załatwienia sprawy został przekroczony w stopniu uzasadniającym stanowisko, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji argumentuje swoją zwłokę przede wszystkim tym, że termin przewidziany w ustawie o cudzoziemcach w ogóle nie obowiązuje. Przytacza tu treść art. 100d ustawy z dnia z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2024 r. poz. 167). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu "w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany; a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W konsekwencji tego nie może odnieść skutku skarga na zwłokę organu. Co jest kluczowe, w ocenie organu przepis powyższy stosuje się do wszystkich cudzoziemców, w tym obywateli [...]. W ocenie składu orzekającego taka wykładnia nie jest prawidłowa (mając świadomość, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest rozbieżne). Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa została uchwalona w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie. Skutkiem tych wydarzeń był masowy napływ uchodźców do naszego kraju. Przyznano im w Polsce szczególny status. Świadczy o tym art. 1 ust. 1 ustawy stanowiący, że "ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Jest to ściśle i wyraźnie określony zakres podmiotowy ustawy. Ma ona zastosowanie tylko do obywateli Ukrainy i to tylko tych, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi (z uwzględnieniem osób, o których mowa w ust. 2 tego artykułu). Jak wyżej wskazano, wspomnianym osobom przyznano szczególne uprawnienia. Można wśród z nich wskazać: - "automatyczną" legalizację pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z konfliktem zbrojnym (art. 2 ustawy), - nadawanie im numeru PESEL (art. 4 ustawy), - swobodny dostęp do rynku pracy (art. 22 ustawy), - prawo swobodnego podejmowania działalności gospodarczej (art. 23 ustawy), - prawo do świadczeń z zakresu pomocy społecznej (art. 28 ustawy). Biorąc pod uwagę powyższe można stwierdzić, że status obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski skutek trwającego konfliktu zbrojnego został w praktyce zrównany ze statusem obywateli RP. Ich pobyt, możliwość podjęcia pracy, czy działalności gospodarczej, a nawet korzystania z pomocy społecznej nie wymaga praktycznie interwencji organów właściwych do określania statusu cudzoziemców. W konsekwencji powyższego logicznym jest art. 100d ustawy zawieszający bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oraz zmiany tego statusu. Skoro obywatelom Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP przyznano szczególne uprawnienia (w tym zawiązane z prawem pobytu i pracą) zasadne jest, z punktu widzenia państwa prawa wstrzymanie określonych procedur a nawet zniesienie czasowe środków prawnych przysługujących im w przypadku zwłoki organów właściwych do określania statusu cudzoziemców. Ale trzeba to wyraźnie podkreślić, rozwiązania te nie zostały wprowadzone dla "wygody" wojewodów. Są one naturalną konsekwencją przyznania uchodźcom z Ukrainy określonych przywilejów na terenie Polski. Brak jakichkolwiek racjonalnych podstaw by rozwiązania przewidziane w art. 100d z dnia 12 marca 2022 r. stosować wobec obywateli innych państw. Nie posiadają oni bowiem szczególnego statusu. Muszą oni uzyskiwać kartę pobytu na terenie polski. Bez tego dokumentu nie są w stanie rozwiązywać podstawowych spraw życia codziennego, jak choćby zameldować się, czy wymienić prawo jazdy. Taka zresztą argumentacja była podnoszona zarówno w ponagleniach, jak i "prośbach" o przyspieszenie załatwienia sprawy. Okazała się ona jednak zupełnie nieskuteczna. Przyjmując wykładnię art. 100d ustawy dokonaną przez Wojewodę Śląskiego można dojść do wniosku, że organ właściwy do określania statusu cudzoziemców nie jest związany jakimkolwiek terminem. Jednocześnie wnioskodawca zostaje zupełnie pozbawiony środków dochodzenia swych praw. Tu warto podkreślić, że ograniczenia związane z dochowywaniem terminów do załatwienia spraw cudzoziemców miały pierwotnie obowiązywać (art. 100c ustawy) do dnia 31 grudnia 2022 r. Termin ten jest sukcesywnie wydłużany. Zatem przyjęcie, że ograniczenie praw do załatwiania sprawy cudzoziemca w terminie, po upływie 3 lat od rozpoczęcia wojny, przy uwzględnieniu wyżej wskazanych okoliczności dotyczących statusu cudzoziemców innych niż obywatele Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z konfliktem zbrojnym, należy uznać za naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa. W konsekwencji Sąd uznaje, że w rozpatrywanej sprawie organ był bezczynny i bezczynność ta spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Mając jednak świadomość sytuacji organów właściwych do spraw cudzoziemców oraz mogących się faktycznie pojawić wątpliwości interpretacyjnych, co do zakresu stosowania art. 100d z dnia 12 marca 2022 r. oddalono wnioski skargi dotyczące zasądzenia sumy pieniężnej oraz wymierzenia grzywny. Mając na uwadze fakt, o czym poinformował Sąd organ, że wydano już żądane zezwolenie, Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie wyznaczenia terminu załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie 149 § 1, § 1a i § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.